全球疫苗外交：一场关于地缘政治和国际影响力的竞赛

作者：葛健豪 陈定定 来源：海国图智研究院

葛健豪 | 海国图智研究院助理研究员

陈定定 | 海国图智研究院院长、暨南大学国际关系学院教授

新冠疫情给全球政治经济带来深刻变革，在外交领域，疫情的发展也催生了一些国际舆论场上的“流行语”。近期，继所谓的“口罩外交”和“防疫经验外交”后，“疫苗外交”在国际上引起了广泛关注。各主要疫苗供应国以疫苗作为外交手段，试图利用这一关键公共产品的稀缺性来扩大外交影响力。我们应该如何理解当前所谓的疫苗外交？此类外交活动又会给国际公共卫生安全带来哪些影响？

疫苗外交：冷战的启示

疫苗外交并不是新冠疫情后才出现的新事物。在冷战时期，超级大国之间竞合关系的一个缩影就是美苏两国在消灭天花病毒上的合作经验。天花病毒在上世纪中期每年感染高达1500万人，导致约200万人失去生命。单就二十世纪而言，天花使三亿人失去了生命——这个数字是二十世纪所有因战争死亡人数总和的两倍以上。当时除了美苏以外，几乎没有哪个国家有能力独自实施天花病毒的免疫计划。

在冷战的阴霾下，美苏想要在任何议题上进行合作都面临着重重困难，即使是在消灭传染病这样对全人类福祉有直接影响的议题上，美苏依然无法轻易达成合作的共识。世卫组织虽然在1958年就将消灭天花作为其重要目标，但是直到1966年，世卫组织几乎没有向天花清剿行动投入任何资源。这是由于主导了世卫组织各项议程的美国在当时将另一种可怕传染病——疟疾，作为其全球公共卫生计划的重中之重。在美国的政治和经济支持下，时任世卫组织总干事的马戈林诺·坎道根本不想将资源重新分配给清剿天花病毒的行动当中。

苏联在治理天花病毒上有着丰富经验。早在1936年，苏联就已经实现了在其本国境内消灭天花的目标。但是作为一种肆虐全球的流行病，只要天花还存在，没有任何国家可以实现对该病毒的完全“免疫”。苏联也一直苦于相邻国家——如伊朗和阿富汗传入病毒的困扰。而且随着航空行业的发展，疾病入侵的风险只会不断增高。苏联方面评估后认为，支持将天花在全球完全消灭的成本要小于一直为此维持高昂的疫苗和其他防疫支出的成本。

1958年，前苏联继十年前退出世卫组织后，首次派代表参加由世卫组织召开的世界卫生大会。在会上，苏联卫生部副部长维克多·日丹诺夫正式提出世卫组织应在全球范围内发动消灭天花的行动建议。日丹诺夫在卫生大会上的演讲词也是独具匠心：他在一开始就引用了美国总统托马斯·杰斐逊在1806年写给天花疫苗发明人爱德华·詹纳（Edward Jenner）的信。杰斐逊在信中说，天花疫苗的发现将使“未来各国只有从历史中，才知道天花这种可怕的疾病曾经存在过”

可惜的是，日丹诺夫颇具巧思的演讲并没有打动美国人。在美国看来，苏联的倡议只是在为自己的利益服务。如果苏联想要真诚地进行国际公共卫生合作，其完全可以同美国共同参加消灭疟疾的计划。而且在美国提出疟疾计划后，苏联非但没有参与，还一直对该项目疑虑重重，并认为该项目是美国意图在第三世界扩大影响力的一个佐证。“各怀鬼胎”的两国在之后的几年里在天花问题上没有达成任何共识，天花消灭计划也一直被搁置。

到了二十世纪六十年代中叶，美国主导的疟疾计划明显未能达到应有的成效，距离在全球范围内根除疟疾的目标也相去甚远。现实的困境让美国重新审视了天花计划，并认为该计划很有可能成功。此外，随着越战升级和疟疾计划实施得不顺利，美国在第三世界形象持续下跌，当时的约翰逊政府也迫切希望寻求一种在公共卫生领域进行国际合作的新方式。自此，美苏两国终于有了合作的基础。

在此后的十年时间里，美国和苏联在资金支持和疫苗供应两个方面实现了分工合作：该项目总共九千八百万美元的开支，美国贡献了其中的一半多；而苏联则提供了一亿七千支疫苗，约占总疫苗数的九成。美苏的通力合作让原本难以企及的目标变得不再遥远：天花在1977年被彻底根除，这距离世卫组织开始全面推进消灭天花行动仅仅过了十年。当然，根除天花的最终结果并不仅仅因为美苏两国有了利益上的重合。人类个体的力量，如美方负责人、“疾病侦探”唐纳德·亨德森(Donald Henderson)和苏联世卫代表团主席米特里·韦涅季克托夫（Dmitry Venediktov)，都在消灭天花的过程中扮演了极为重要的角色。他们在合作中突破了意识形态的二元对立，后人也将永远铭记他们的贡献。

两个超级大国在第三世界利益的不断增长最终促使它们互相合作。这证明即使在冷战这样政治高度极化的背景下，持有截然相反价值观的两极仍能实现相当程度的合作，并完成单凭任何一极都无法做到的丰功伟绩。从这个角度而言，强调多元共存的当代全球社会理应在更多相似的领域实现卓有成效的多边协作。

作为外交筹码的疫苗

在天花被消灭40年后的今天，各国似乎并没有从美苏在天花清除行动的合作中汲取有益经验。世界各国在新冠疫苗的分配和援助问题上仍然呈现高度失序的境况，且受到地缘政治和大国战略对抗的深刻影响。正如联合国秘书长安东尼奥·古特雷日前对此评论道，我们当前的疫苗分配是“高度不平衡且不公平的”。目前，印度、俄罗斯和美国等国都在积极寻求利用疫苗外交来施加对外影响力，以借此改善和特定国家的双边关系。而其他一些高收入国家则奉行“疫苗民族主义”，囤积了远超自身国民所能消耗的疫苗总量。

作为疫苗生产的领头羊，印度在对外捐献疫苗方面的积极行动并不令人意外。印度已经开始向其临近的一些国家输送数以百万计的疫苗，这些国家包括尼泊尔、孟加拉国、斯里兰卡、缅甸和阿富汗。此外，印度还承诺将向非洲和拉美地区的贫困国家提供疫苗援助。印度坐拥世界上最大的疫苗供应商——印度血清研究所（Serum Institute of India）。该研究所在去年六月达成了与英瑞合资公司阿斯利康（AstraZeneca）的合作协议，它们将共同生产多达十亿剂疫苗。

从疫苗受赠国的特点来看，印度的外交意图主要集中在两个方面：改善与邻国的关系和牵制中国在南亚地区日益增长的影响力。印度和尼泊尔的关系在近年因为领土争端鲜有起色，而与孟加拉国和斯里兰卡的关系也因为历史和与中国关系的原因而多有起伏。印度此次将疫苗外交的重点放在与其存在多年不睦的邻国上，也是想借此机会改善和这些国家的关系，并且进一步抗衡并削弱中国与它们的外交关系。

国际上，印度的疫苗外交开展得风生水起，但其国内却对此颇有质疑。印度自身庞大的人口数量和严重的疫情决定了其国内的疫苗需求必然处在高位。印度的新冠确诊病例数高居世界第二位，有批评称将大量疫苗提供给他国可能会影响印度本国的免疫进程。事实上，相较其他主要大国，印度目前的接种率并不高，一共仅接种了450万剂疫苗，平均百人接种率仅为0.33%，与位列第一的美国相去甚远，后者已经接种超过3600万剂疫苗。

俄罗斯在去年八月成为了第一个授权新冠疫苗投入使用的国家，这似乎给该国自诩的科技大国地位提供了强有力的佐证。俄罗斯也迅速利用这一“先发优势”，向拉美、非洲、原前苏联加盟国家和中东地区采取了一轮强有力的疫苗外交。今年二月，权威医学杂志柳叶刀发布了对俄罗斯“卫星五号”（Sputnik V）疫苗的实验结果，确认该疫苗的有效率达到了91.6%，不但有力的回击了西方媒体对该病毒有效性的质疑，也进一步提高俄罗斯疫苗在国际层面受欢迎的程度。

和印度遇到的问题相类似，俄罗斯在本国的疫苗计划也进行得不太顺利。目前仅有400万人注射了疫苗，约占俄罗斯总人口的百分之三。而俄官方的计划则是在今年六月至少使6700万人获得对新冠病毒的免疫能力。与印度遇到的问题有些许不同的是，俄罗斯还难以保持其对其他国家的疫苗承诺。俄罗斯承诺将为其他国家提供接近4亿剂疫苗，此外还有其他3.5亿剂疫苗正在协商当中，而去年俄罗斯仅生产了约200万剂疫苗。更令俄国人难堪的是，有报道称俄罗斯收到了来自50个国家超过24亿剂疫苗请求。以俄罗斯目前的疫苗产能，这一数字无疑是天方夜谭。

与印俄相比，美国的行动略显迟缓，直到最近才开始寻求在国际疫苗合作领域有所建树。特朗普还在任时，美国政府对于将疫苗作为外交“筹码”毫无兴趣。拜登上台后，“美国回来了”这一颇为形象的外交政策宣言被反复提及。上任第一天，拜登就签署行政命令让美国重返世界卫生组织。此后拜登更是承诺将为世卫组织的疫苗共享计划（COVAX）提供40亿美元的资金。该计划主要是由高收入国家捐助资金来为低收入国家提供疫苗，以缩小国际上疫苗接种的“贫富差异”。日前有消息称美国正在联合印度、日本和澳大利亚建立“疫苗联盟”，联合为一些亚洲国家提供疫苗。在3月12日召开的“四方安全对话”(Quad)会议中，四国领导人将疫苗合作作为重要议题，并承诺在新疫苗合作机制的框架下，四方将在2022年末提供至少10亿支疫苗。拜登更表示：“一个雄心勃勃的合作伙伴关系，就是要为全球福祉增进疫苗制造，加快整个印太地区疫苗接种的进程”。此举也被广泛解读为是抗衡中国在该区域的影响。自此，美国正式加入疫苗外交的国家纵队，美国在全球新冠疫情治理中的作用预计将会逐渐提高。

如果说疫苗外交至少给一些国家带来了实际的疫苗援助，其背后的地缘政治目的还有待争论，那疫苗民族主义的泛滥就是赤裸裸地将某些国家的自私与短视暴露无疑。据杜克大学的研究，目前占全世界16%人口却拥有超过60%的疫苗供应。加拿大目前的疫苗保有量已经超过了其人口的十倍，而美国则预订了足够的疫苗使其国民每人获得多达六次免疫的机会。其他高收入国家，如澳大利亚、英国和欧盟国家，也都拥有远超其国内需求的疫苗储备。多数西方发达国家采取的圈占疫苗的行为，于新冠疫情的治理并无益处。中低收入国家将会承受更深远的生命财产损失，高收入国家也并不能高枕无忧——除非疫苗在世界全面铺开从而实现群体免疫，没有任何一个国家是真正安全的。牛津大学分子和细胞生物学博士罗斯林 雷麦斯-马丁（Roselyn Lemus-Martin）就认为，如果继续当前的疫苗民族主义做法，那么新冠大流行将持续更长时间，要恢复疫情前的状况将需要至少7年的时间。

疫苗外交的短视与狭隘

从当前全球新冠疫苗的分配状况，我们或许可以一窥当前全球公共卫生安全治理的窘境。疫苗作为一类对于抗疫而言最为重要的公共产品，各国本应通力合作，在多边（如疫苗共享计划）的框架下，积极推动疫苗在全球的公平分配。然而各主要疫苗生产国在捐助和出口疫苗过程中，将地缘政治利益和外交影响力作为选取对外援助对象的选择标准，这无疑加剧了全球范围内新冠疫苗分配的不公平。世卫组织总干事谭德赛就公开表示：“一些国家和企业继续将双边协定奉为圭臬，绕过疫苗共享计划，抬高疫苗价格并意图优先获得疫苗”。目前，超过130个国家仍然没有收到哪怕一剂疫苗。世卫组织则预估全球在2021至少需要50亿剂疫苗。

于是我们便看到一幅颇为讽刺的画面。冷战期间美苏“天花外交”的宗旨在于消灭天花在人类社会的存在。这个目的本身，如上文所述，自然包含着美苏自身的利益考量。但美苏能够跨越政治、文化和军事上的全面对立，达成在公共卫生领域的一项完美合作，这本身就证明即使在最极端的对抗中，公共卫生领域的国际合作依然是可能的。今天新冠病毒带给人类的冲击，至少在短时间内，完全不亚于天花。而在遭受了如此苦难后，各国却似乎展现了比美苏之间的还要深远的隔阂与猜忌，并且很可能会造成后果，这不得不说是一种讽刺。

“疾病侦探”亨德森曾经评价，美苏在天花合作上唯一的败笔，就是在撰写“零天花”（smallpox zero）时刻来临后的最终报告时，苏联方面拒绝提及一句在当时对天花项目参与者颇有振奋效果的名言。在临近消灭天花的时刻，科学家和医护志愿者们以科学研究完成前的“最后一英尺”（The Final Inch）原则自勉，强调任何伟大事业的最后一步都是最容易失败的，因而需要绝对的专注。但是因为该名言出自俄罗斯著名小说家和持不同政见者亚历山大·索尔仁尼（Aleksandr Solzhenitsyn)反映政治犯生活的小说《第一圈》（The First Circle），苏联方面因此坚决拒绝在报告中提及这句话，以及索尔仁尼琴的名字。

亨德森的沮丧其实不难理解，在美苏几乎完美地完成了消灭天花的合作后，来自苏联的官员们仍然在最后时刻提醒了所有人一件事，那就是美苏无论在单一议题上的合作怎样顺利，两个超级大国之间的根本性对立是无法调和的。但是如果亨德森仍在世，他或许不会再认为这个小瑕疵是美苏合作的最大遗憾。因为即使在冷战结束三十多年后的今天，世界各国依旧无法摆脱相互猜忌的行为模式，和本国利益（无论内政还是外交）绝对优先的思维习惯。殊不知，传染病防治的逻辑恰恰需要各方摒弃短视的零和思维，将全人类的福祉置于合作的最中心位置。这就是“天花外交”留给后人的真正遗产。