“长臂管辖”：美国霸主精心打造的桎梏锁链

文/戚凯  战略纵横家

导读：遏制战略从来都不是一项简单的政策，而是一整套思想、政策与技巧的集合。我们还没法确定美国是否已经形成了一整套的全面遏制战略，但它已经启用了一些被历史证明颇有杀伤力的装备，这其中就包括国际经济领域的“长臂管辖”。

摘自作者专著《霸权羁缚：美国在国际经济领域的“长臂管辖”》，中国社会科学出版社2021年3月版

美国“长臂管辖”的背后是什么？

遏制中国崛起，一场已经吹响号角的战略竞争

美国的终极追求，在“五月花号”从英国漂洋过海到达北美时就已经写在了灵魂里，那就是创造一个让人人羡慕的新世界，做闪耀全球的灯塔国。第二次世界大战的胜利极大了强化了美国的这一信念。自那以来，美国的外交政策饱含这种“上帝选民、天命所归”的迷思，它要让全世界都以美国为榜样，按照美国的意愿去发展，进行美国式的改造。

从1971年基辛格秘密访华开始算起，美国花费了四十余年的时间，在中国身上竭力灌输美国梦的信念。然而，当前的美国可能陷入了深深的懊悔与自我怀疑之中，白宫、国会、智库、大学、商业界的精英人士正在确信，将中国拉入全球市场、拉入亲美朋友圈的努力可能是徒劳而已。一个热爱美国的中国没有出现，一个新的美国挑战者却可能已经诞生。

美国人已经确信，中国的发展正在超出美国的预料，也正在超出美国的控制范围，那么遏制中国是一项必然的选择。按照美国进攻性现实主义理论大师约翰·米尔斯海默（John Mearsheimer）的观点来看，遏制中国并非意味着中国是特殊的，这只是美国作为一个霸权国的必然正常反应。1950年代与1960年代的苏联、1970年代与1980年代的日本，都曾被美国视为威胁自身霸权的心腹大患。现在轮到中国了。

遏制战略从来都不是一项简单的政策，而是一整套思想、政策与技巧的集合。我们还没法确定美国是否已经形成了一整套的全面遏制战略，但它已经启用了一些被历史证明颇有杀伤力的装备，这其中就包括国际经济领域的“长臂管辖”。

在核武器与核战争可以彻底毁灭全世界的时代里，人们很难想象美国与中国爆发残酷的全面战争。在全球相互依赖水平越来越高，军事战争成本越来越大的背景下，在国际经济领域利用美国的霸权优势对中国进行“长臂管辖”是一种廉价而高效的选择。简单来说，如果能够以“长臂管辖”彻底扼杀华为，那么美国就可以让中国痛失巨额出口、损耗来之不易的科技积累成果、国内经济发展缓慢，这对中国所造成的损失，不亚于在一场局部战争中战胜中国。

因此，美国对华施行“长臂管辖”，实际上只不过是国际政治战略竞争的常见现象。从美国的角度来说，这是一场理所当然、目标明确、手段凌厉的霸权保卫战。

不达目的，誓不罢休，

美国的“长臂管辖”可以霸蛮荒唐到什么地步？

在美国对国际经济领域进行“长臂管辖”的实践中，掌握权力最庞大、滥权也最为严重的是联邦行政执法部门，其所受到的外界谴责也是最严重的。

第一，借助国会与联邦法院的公开支持与默许，联邦行政执法部门热衷于打造“跨国执法联盟”，通过国际合作，将美国在国际经济领域的“长臂管辖”发展成为“超长臂管辖”。譬如，司法部犯罪司（Criminal Division, Department of Justice）在全球45个国家常设法律顾问，联邦调查局（Federal Bureau of Investigation）在78个外国城市设立法律专员办公室（Legal Attache Office），联邦缉毒局（Drug Enforcement Administration）拥有92个海外办公室，美国政府与全球超过三分之二的政府签署了引渡协议，当他国（地）政府不能满足美国的引渡要求时，联邦政府行政执法人员甚至敢于采取非法入境绑架他国公民的方式。

第二，利用国会授予的准立法权，创设各种粗暴违反国际法规定和国际惯例的行政管辖政策与法规，对外国公民和企业的“长臂管辖”到达了惊人的程度。譬如，司法部和联邦证券交易委员会共同负责《海外反腐败法》的执行，二者先是创立了“代理银行账户管辖权理论”（Correspondent Bank Account Jurisdiction Theory），规定即使与美国全无联系的外国企业，只要通过美国的代理银行进行了过户，就受美国管辖；之后2011年司法部又提出“电子邮件服务管辖论”，规定凡使用美国服务器进行违法犯罪，即受美国管辖。2015年6月美国司法部、联邦调查局和国税局（Internal Revenue Service）联合执法，要求瑞士警方配合逮捕国际足联多位高官，其声称的管辖依据之一就是这些嫌疑人使用了美国电子邮件服务器从事犯罪活动。

除此之外，美国商务部等部门还依据各种禁运法令对外国企业实行所谓的“派驻专员”制度。这些专员对外国企业实施全天候监视，动辄以禁运、巨额罚款相威胁，其实质就是“治外法权”的翻版。

第三，利用各种法律灰色地带的漏洞和外国企业、公民不了解美国法律制度的天然劣势，对其进行赤裸裸的恐吓、胁迫、诱供。譬如，美国国税局公然要求在美拥有业务的全球各国金融机构忽略母国法律的要求，向自己提供美国公民海外账户信息，拒绝者将会受到加征利润税的惩罚。联邦检察官（即司法部所属职员）利用美国刑事案件多以“认罪协商”（Plea Bargain）结案的特点，对涉事外国企业或公民进行恐吓或引诱认罪，声称此举可以换得处罚减轻，实际上却往往使得他们落入陷阱。

“长臂管辖”对中国的危害具体有哪些？

全方位、全产业链的遏制与绞杀

就目前来看，由于美国强大的经济与科技实力，美国在国际经济领域的对华“长臂管辖”确实有着强大效果，给中国的经济发展和科技进步带来了难以忽视的挑战。这种挑战主要体现在以下几个方面：

其一，严重威胁中国的整体经济安全。作为全球产业链中的核心成员之一，中国的经济增长高度依赖于全球产业链，它为中国提供了大量就业和科技进步的机会。当美国利用“长臂管辖”剥夺中国的这类机会时，不仅会造成中国经济波动，甚至会严重打击某些产业。

其二，阻滞中国企业进一步参与全球化、提升国际化水平的速度。在可预见的未来中，美国会进一步利用各种办法对中国遍布海内外的各类企业施加“长臂管辖”，制造“寒蝉效应”，使得中国企业在参与境外经济活动时不得不更加谨小慎微。

其三，拖慢中国科技升级的步伐。美国无法容忍中国在信息通信等关键科技领域中超越美国的地位，对中国有关企业极尽所能的“长臂管辖”，其本质就是制裁与封锁。

其四，一定程度上影响中国与其他国家的经贸合作。由于美国强大的经济霸权实力，全球各国，特别是中小国家对美国的“长臂管辖”威胁较为忌惮，面对美国对中国的封锁与制裁，它们将被迫选择站在美国一边，在一些具体领域减少或切断与中国的经贸合作，否则它们也将会受到美国的连锁“长臂管辖”。

其五，间接威胁中国的能源和其他战略物资安全。当前全球受美国“长臂管辖”的国家中，有不少属于能源或矿产出口大国，且与中国有着密切的进出口关系。美国对这些国家和中国同时实行“长臂管辖”，在一定程度上将会影响中国的资源供应稳定。

美国对华的“长臂管辖”会受到哪些制约？

应该看到，美国在国际经济领域的对华“长臂管辖”并非是“无法无天”的，也不可能始终达到它的全部目的，这些“长臂管辖”措施也受到各种因素的约束。

首先，中国与其他许多受到美国“长臂管辖”的国家在经济体量和发展质量方面具有显著区别，人口规模与结构转型是关键性的因素。中国经济自进入新常态以来，增长速度与质量超乎国内外不少观察者的判断，市场体量庞大，经济效率提升，服务部门规模扩张是其主要利好因素。这就意味着中国的经济具有一定程度的韧性，可以更好地忍耐美国“长臂管辖”所带来的负面冲击。

其次，长期以来，美国在国际经济领域的“长臂管辖”对世界各国造成了巨大的干扰与伤害，尤以欧洲主要经济大国和日本受害最为严重。在这个问题上中国与它们有着共同的利益痛点，各方或有机会寻求合作以在国际制度构建层面向美国做出回击。

最后，美国政府的政策可能会遭遇来自内部利益团体的压力。当前，中国是包括美国在内的世界各国巨头企业的最大市场或最大利润来源地，中国的一些出口产业对美国市场拥有决定性话语权。这就使得中国也有机会向美国的产业界展开博弈，再将这种压力传导到特朗普政府身上，使其在准备对中国滥用“长臂管辖”时需要更多的权衡。