党的领导与社会主义市场经济中的国家经济治理

孟捷2021-09-14来源：微信公众号“CPEER”

孟捷 | 复旦大学经济学院特聘教授

【文/ 孟捷】经过40余年的改革开放，中国建立和发展了社会主义市场经济制度。这是世界历史上一种崭新的市场经济制度，党领导的国家经济治理在其中发挥了关键作用。理解中国的国家经济治理，首先要理解党的性质和功能。党所领导的国家经济治理，作为一种特殊的资源配置和经济协调机制，既与市场有别，又与市场嵌合。两者的有机结合界定了中国特色社会主义市场经济制度。

一、社会主义市场经济中的经济与政治

研究中国的国家经济治理，首先要正确把握中国特色社会主义市场经济的特点。为此，笔者曾将工业革命以降的市场经济区分为三个类型，分别是市场经济体制1.0、2.0和3.0。市场经济体制1.0对应于工业革命后在英国出现的自由市场经济体制。重农学派和斯密以来的古典自由主义经济学以及当代新自由主义经济学,是这种市场经济类型在经济学上的反映，可以称其为市场经济1.0理论。二战结束后，发达资本主义国家形成了市场经济体制2.0。凯恩斯的理论是这一市场经济类型在经济学上的反映，即市场经济2.0理论。当代中国社会主义市场经济属于市场经济体制3.0，作为其理论表现的中国特色社会主义政治经济学，可被称为市场经济3.0理论①。

（一）市场经济1.0理论

这一类理论既有古典自由主义经济学理论，如重农学派和斯密的理论，也有当代新自由主义经济学理论。古典自由主义经济学将经济和政治（或者说市场和国家，经济基础和上层建筑）看作截然两分的两种制度：市场经济的主体只有私人企业，国家作为“守夜人”处于市场经济之外。

在当代，20世纪80年代以来形成的新古典宏观经济学，也属于市场经济1.0理论。新古典宏观经济学反对凯恩斯主义，通过各种具体学说，如理性预期理论、真实经济周期理论等，否定国家宏观调控的经济职能，延续了市场经济1.0理论的核心思想。此外，当代新制度经济学或新政治经济学，通过其中性国家假说，将国家的经济职能局限于降低交易费用、监督合同的实施等，实质上和传统的自由主义经济学如出一辙。

（二）市场经济2.0理论

市场经济2.0理论的代表为凯恩斯、李斯特的理论，以及以演化经济学和后凯恩斯主义经济学为代表的当代异端经济学（heterodox economics）。

约翰·梅纳德·凯恩斯，英国经济学家，他创立的宏观经济学与弗洛伊德所创的精神分析法和爱因斯坦发现的相对论一起并称为二十世纪人类知识界的三大革命。

这一类理论认识到：在一个纯粹的私人资本主义经济中，产品市场会出现有效需求不足的矛盾；诸如投资这样重要的权力不能完全交托给私人，国家必须接过一部分投资的权力；在后发经济中，如果不能发挥国家的经济作用，将面临企业家职能稀缺、战略性基础设施落后以及知识生产不足等瓶颈。为了克服这些问题，国家就必须担负生产关系的职能，介入并调节市场配置资源的机制，并成为市场经济中的行为主体。在此类理论中，市场和国家，经济和政治，经济基础和上层建筑的关系被视作相互嵌入和彼此包容的②。

（三）市场经济3.0理论

中国经济过去40余年的发展，客观上为市场经济理论3.0的形成奠定了基础。市场经济3.0理论与2.0理论有许多共同点，但同时又发展和超越了市场经济2.0理论。两者之间的差异可以归结为以下几点：

其一，在分析国家的经济作用时，市场经济3.0理论所涉及的范围和内容更为宽广。以宏观政策而论，在社会主义市场经济中，除了将传统的凯恩斯主义的财政和货币政策作为核心外，还将产业、区域、城乡、环保等结构性政策作为宏观管理的重要手段。

此外，中国特色宏观调控的实践，事实上破除了传统理论在需求侧管理和供给侧管理之间设置的过于僵硬的界限，形成了着眼于国家长期发展的“宏观战略管理”。中国的宏观战略管理和宏观战略投资超越了纯粹的市场逻辑，同时又可与市场经济在整体上相嵌合，是社会主义市场经济在促进经济增长、应对周期性危机方面的核心制度安排③。

其二，市场经济3.0理论将中国共产党作为一种经济制度来看待，重视党对经济工作，尤其是对国家经济治理的全面领导作用，将这种领导作用视作解释中国经济发展奇迹的“密码”。正是由于党的领导，中国的国家经济治理才有可能摆脱在其他国家常见的特定利益集团的干扰和限制，以根本不同于资本主义国家的方式发挥其作用。此外，市场经济3.0理论还将中国的市场经济制度看作“三维市场经济”，其中社会主义政党—国家、竞争性地方政府，以及各种所有制类型的企业，都是这一市场经济的内生主体④。

党领导的国家经济治理在社会主义市场经济中发挥着关键作用。要深入理解这一点，需要以批判的眼光看待历史唯物主义的理论遗产，更新对生产力和生产关系，经济基础和上层建筑的关系的认识⑤。在社会主义市场经济中，国家具有两重性，一方面是上层建筑或政治制度，另一方面是经济基础或经济制度，是在特定生产关系中从事经济活动的主体。

类似的,中国共产党也具有这种两重性。社会主义市场经济中的经济与政治是相互嵌入、相互融合的。在其早年的文章里，习近平对此有深刻的认识，他提出，社会主义市场经济的特点是“经济政治化”和“政治经济化”[1]。

他还指出：“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础,同时又反作用于这个国家的经济社会基础,乃至于起到决定性作用。在一个国家的各种制度中,政治制度处于关键环节。”[2](p62)

二、党的领导与国家经济治理

党的十九大报告里指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势。改革开放以来，中国共产党坚持不懈地推动中国经济体制变革，成功地实现了公有制和市场经济的有机结合，建立了世界上前所未有的崭新的市场经济体制，极大地解放和发展了生产力，推动了中国经济的迅速发展。

理解中国共产党的经济作用，一个前提是将中国共产党作为具有特定含义的使命性政党来看待①。与传统西方政党不同，中国共产党不是代表特殊利益集团的代表性政党，而是肩负特殊历史使命的使命性政党。1949年中华人民共和国成立前，毛泽东屡次指出，中国革命的根本目的是推翻妨碍生产力发展的力量，以解放生产力。

他写道：“最根本的问题是生产力向上发展的问题”，“政治、军事的力量，是为着推翻妨碍生产力发展的力量；推翻妨碍生产力发展的力量，目的是为着解放生产力，发展经济”[3](p109)；“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的”[4](p1079)。

改革开放以来，从邓小平到习近平，也以类似方式界定了改革的性质，并据此阐释了党的使命及其领导作用。邓小平指出：“改革是中国的第二次革命。”[5](p113-114)习近平发展了邓小平的思想，在强调改革是第二次革命的同时，又进一步提出：“改革开放只有进行时没有完成时。”[6](p67-69)

这些论断相当于宣布：在整个社会主义阶段，中国共产党的使命是要破除一切妨碍生产力解放和发展的力量；中国共产党是自觉承担了这一历史功能的使命性政党。

从历史发展阶段来看，党的使命又涉及三重具体的维度：

其一，推动当代中国的国家形成；

其二，带领中国人民在中国特色社会主义道路上实现中华民族的伟大复兴；

其三，引领中国并联合世界最终趋向天下大同，即实现共产主义②。

党的使命性进一步派生出党在国家经济治理中的作用，这些作用包括：

第一，党对国家经济治理的全面领导。党的这种领导作用要通过党对国家机器的领导（即通过构建作为整体的社会主义政党—国家）来实现。党对国家机器的领导，一方面表现为党的组织和国家机器的同构性，另一方面体现为党在意识形态上的领导。

党在意识形态上的领导作用，作为社会主义政党—国家的主观方面，是将党的作用和国家的作用区别开来的重要因素，也是党得以保持其政治自主性、发挥政治领导作用的关键所在③。改革开放以来，党始终坚持以人民为中心，坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，从根本上决定了当代中国国家经济治理的性质和方向。

第二，在社会主义初级阶段，党领导的国家经济治理是一种既与市场机制不同，又与市场机制相嵌合的另一种经济协调和资源配置的机制。社会主义政党—国家作为公共产权和公共利益的总代表，担负着有计划按比例地协调经济社会发展，满足人民群众不断增长的物质文化需要的任务。党领导的公有经济和社会主义意识形态，有助于在全社会形成集体利益、集体目标、集体知识，从而使得“集中力量办大事”成为社会主义经济制度的最大优势。

党还负有在全社会贯彻公平正义的职责，为此需要结合对社会主义初级阶段主要矛盾的认识，协调各方利益诉求，最大限度地实现公平。第三，党领导的国家经济治理担负着克服“市场失灵”、引领市场发展的功能。在社会主义市场经济中，市场在资源配置中发挥决定性的作用。

然而市场在发挥这种作用的同时，也会暴露出各种矛盾，导致各种形式的市场失灵，如产品市场的有效需求不足和产能过剩，劳动力、土地等波兰尼所谓“虚构商品”的过度商品化，生态环境恶化，金融资产市场的内在不稳定性，战略性通用性技术的供给不足等等，为此需要国家以各种形式介入或干预，更好地发挥国家的作用④。

三、中国国家经济治理的具体制度和工作机制

为了实现社会主义政党—国家的上述作用，在改革开放的实践中，中国国家经济治理大致形成了以下各方面具体制度和工作机制。

（一）提出国民经济和社会发展的愿景与战略，制定和执行国家中长期发展规划

制定和实现长期乃至超长期的发展战略和规划，只有在社会主义制度的基础上才是可能的。从改革初期的“翻两番”战略到今天的“两个百年”奋斗目标，中国共产党成功地将长期发展战略和规划变成了社会主义市场经济制度的制度优势。

在评价国家中长期规划对于中国经济发展的重要作用时，习近平指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式……实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。”[7]

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会提出“从十九大到二十大，是‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期”，并在综合分析国际国内形势和中国发展条件的基础上，将第二个百年奋斗目标划分为两个阶段。

其中，第一个阶段从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段从2035年到20世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把中国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国[8]。2020年10月29日，中国共产党十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》[9]。

2021年3月11日，第十三届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议。这为中国在实现全面建成小康社会、第一个百年奋斗目标之后，乘势而上全面开启建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军确立了总体目标和行动指南。

（二）开展社会主义市场经济中的宏观经济管理

改革开放以来，以国家长期发展战略和中长期发展规划为导向，以财政、货币政策为依托，以产业、就业、投资、消费、外贸、环保、城乡、区域等政策为抓手的中国宏观经济管理，在促进经济增长、扩大就业、稳定价格、改善民生、推动高质量发展等方面发挥了重要作用。

中国宏观经济管理具有两个重要特点：

其一，通过开展宏观战略管理，克服了传统需求管理在时间视野上过于狭窄的弊端；

其二，破除了传统宏观理论在需求侧和供给侧之间设置的形而上学界限，强调两者的相互依存和相互转化。

近年来，中国宏观战略管理以“供给侧结构性改革”的形式得到了进一步发展。习近平提出：“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段……供给侧管理，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化资源配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长。”他还指出：“当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。”①供给侧结构性改革的推行，是中国特色宏观经济管理体制和实践的新发展。

（三）建设中国特色产业政策体制和国家创新体系

注重产业政策在经济发展中的促进作用，是日、韩等发展型国家的共同特点。中国作为发展中大国，同样要依靠产业政策助力经济发展。

中国的产业政策体制与传统发展型国家有显著差异，其中最重要之处是在中央和地方的分权，以及地方政府间竞争的基础上，形成了学界所谓的“多层级”产业政策体制，中央政府（各部委）和地方政府在这一政策体制中均发挥重要作用。通过不同层级地方政府间的博弈和竞争，这种多层级产业政策体制有助于规避传统计划经济管理方式的弊端，相对有效地促进了产业升级和经济发展。

创新是推动经济长期健康发展、构建“新发展格局”的关键因素。建设具有举国体制特点的国家创新体系是国家经济治理的另一任务，它与前述供给侧结构性改革的目标是一致的。习近平在出席世界经济论坛“达沃斯议程”对话会指出：“科技创新是人类社会发展的重要引擎，是应对许多全球性挑战的有力武器，也是中国构建新发展格局、实现高质量发展的必由之路。中国将加大科技投入，狠抓创新体系建设，加速科技成果向现实生产力转化，加强知识产权保护，推动实现依靠创新驱动的内涵型增长。”[10](p11)

新产品、新市场、新部门的不断涌现，对于暂时克服市场经济的内在矛盾具有重要意义。国家可以作为重大科技创新的组织者和新兴市场的创造者发挥作用，并以制约国家发展和安全的重大瓶颈来确定创新的方向和重点。

（四）做大做强做优公有制经济，通过混合所有制等多种途径构筑公有经济和非公有经济的竞争性合作关系

公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的一项基本经济制度。做大做强公有经济，有利于保证社会主义的发展方向，有利于实现国家发展战略和宏观调控的目标，有利于克服市场失灵，并在各种所有制企业的竞争性合作中引领非公有制经济的健康发展。社会主义市场经济中的公有制企业，不以利润为唯一主要的追求目标。

然而，公有制企业作为自主经营、自负盈亏的市场主体，在承担社会责任、满足社会共同利益的同时，有时也会片面追求自身的特殊利益。这两种利益的并存和可能的冲突，构成了社会主义初级阶段公有制企业的内在矛盾。在这种情况下，党的领导就是内嵌于公有制经济和公有制企业制度中的关键因素。必须加强党对公有制经济和公有制企业的领导，使后者不至于沦为追求小集团利益和个人利益的工具，最终导致公有制经济和公有制企业的解体。

正如习近平所指出的：“经过多年的实践，我们得出的结论是：坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革方向，也必须一以贯之。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建设中国特色现代国有企业制度。”[11](p148)

公有制经济和公有制企业在国计民生中扮演着重要角色。在社会主义市场经济中，公有制经济和非公有制经济既有竞争关系，也有合作关系。应该利用公有制经济和公有制企业在混合所有制结构、企业间网络、产业前后项联系等方面的相对优势地位，在公有制经济和非公有制经济间构筑竞争性合作关系，推动社会主义市场经济的健康发展。

（五）调节收入和财富分配，实现全体人民共同富裕

在多种所有制并存、按要素分配广泛存在的前提下，坚持按劳分配原则，是社会主义初级阶段基本经济制度的核心内容之一。十八大以来，国家在初次分配、再分配以及第三次分配中加大调控力度，为改善收入和财富分配格局，全面建设小康社会作出了诸多努力，取得了重大成绩。

在此需要指出的是，按劳分配决不只是一种局限于公有制经济的特殊的分配制度，而且是一种分配性正义的原则。将按劳分配仅仅作为一种和其他分配方式并存的分配制度来看待是片面的。即便是非公有制经济，也有贯彻分配性正义的必要性。按劳分配作为正义原则在何种程度上能得到普遍贯彻，是与党以及社会主义市场经济体制的历史合法性密切相关的重大问题。笔者曾经提出，如果将按劳分配和按要素分配无条件地相提并论，事实上等于将一种分配性正义和现实中的产权制度相并列，这在学理上是难以圆融的。

在这个问题上，党的十九大报告出现了理论突破，其中不再将按劳分配和按要素分配直接相提并论，而是写道：“坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理、更有序。”这一表述事实上将按劳分配作为更高层次的“原则”——即作为一种正义原则来看待，在理论上更为成熟，同时也有利于在实践中推动对分配体制的进一步改革②。

（六）调整中央和地方的经济关系，构建中国地方政府间良性竞争的格局

作为一个经济大国，中央和地方的经济关系一直是中国国家经济治理的核心问题。早在《论十大关系》里，毛泽东同志就曾将中央和地方的关系视为国家治理的主要问题之一。

改革开放以来，中央和地方经济关系的调整先后经历了财政包干和分税制这两个阶段，其结果是：通过财政和行政分权，一方面在纵向上中央和地方的经济关系得到了重塑，另一方面县级以上的地方政府被塑造为具有特殊行为和动机模式的社会主义市场经济的主体，推动了地方政府间的横向竞争，促进了中国经济的增长。

竞争性地方政府体制是中国国家经济治理体系的一个重要面向，也是中国有别于传统发展型国家的特色之一③。

中国地方政府是区域经济发展的司令部，它通过开展以“土地财政”为核心的战略投资、推行相对自主的产业政策、扮演熊彼特意义上的企业家等多种行为方式来推动区域经济发展。

就土地财政而言，它事实上发挥了动员和集中全社会储蓄、将其转化为生产性投资的作用。中国地方政府是通过土地财政而形成的“制度—垄断租金”的生产性使用者和分配者。地方政府通过将这一租金投资于各种附着于土地的“营建环境”，进一步刺激了企业的生产性投资，造就了中国经济超高的投资率和增长率。

改革开放以来，地方政府间的竞争为推动中国的经济增长发挥了重要作用，但同时也要看到，地方政府竞争所形成的发展模式在其实践中也产生了一些矛盾，其主要表现是房地产价格的过度膨胀以及与此相关联的中国经济的金融化。高度依赖土地财政的地方政府间的竞争模式，已成为国家宏观调控和进一步深化改革的对象。

中国的中央和地方的经济关系有待进一步重塑：一方面，应结束地方政府过度依赖现有土地财政和土地金融的局面，开辟地方政府可支配租金的新来源；另一方面，要保持竞争性地方政府作为中国市场经济体制的主体的地位，使之继续发挥中国经济增长引擎的重要作用。

除了上述几个方面外,中国国家经济治理还涉及：协调城乡和区域经济的平衡发展；开展乡村振兴，全面建成小康社会；推动绿色发展，实现经济的可持续性发展；推行保护劳动力再生产（医疗、教育、住房等）的经济社会政策；实行高水平对外开放，开拓合作共赢格局；统筹发展和安全，确保国家经济安全等其他方面内容。限于篇幅，这里不再逐个加以介绍。

四、结语

伴随中国经济的成长，国际上围绕中国经济模式的讨论也越来越热烈。这些讨论中有许多深刻的观点，但也有许多见解完全没有把握到中国社会主义市场经济的特殊性，反而将这些特殊性因素排斥在经济分析之外。

正如本文第一节所描述的，人们可以运用不同的理论——市场经济1.0理论或3.0理论——来研究中国的市场经济制度，得出的结论也迥然不同。理解中国市场经济及其制度特征，一个重要前提是摆脱新旧自由主义经济学的束缚，以适当的方式将社会主义政党—国家纳入考察范围，充分反映党所领导的国家经济治理在社会主义市场经济中的作用。

参考文献略