平台公司如何市场化转型发展？

甘肃省《指导意见》解读

作者：席加省  来源：云阿云智库•财政金融

2021年9月23日，甘肃省发展和改革委员会等七部门发布了《关于推进市县政府融资平台公司整合升级加快市场化转型发展的指导意见》（甘发改财金〔2021〕609号）（以下简称“意见”）。这是自2020年陕西省《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》》发布后，又一个省级层面对市县融资平台公司市场化转型发展的文件，这凸显出市县级融资平台公司的重要性与紧迫性，同时也指明了市县级融资平台公司转型发展的方向、模式和路径，具有较强的借鉴意义。

01

债务风险化解与融资能力提升

是地方政府对平台公司的核心诉求

无论是否转型，融资平台公司都必须要做两件事，这是融资平台公司的性质决定的，也是地方政府作为实际控制人对平台公司的必然要求。第一，着眼于生存，融资平台公司要防范化解政府性债务风险，守住债务底线。平台公司不能再承担政府融资功能，要加快剥离存量的政府性债务，防止新增政府性债务，对存量债务要积极协调、妥善处理，防止债务风险累积，防止出现债务危机。第二，着眼于发展，融资平台公司必须想方设法筹集资金，广开融资渠道、提高融资能力，突破融资天花板，统筹银行信贷、企业债、公司债等各种融资手段，保障各类重大投资、建设项目的资金需求。

如何才能做到债务风险化解与融资能力提升呢？只有一条路：市场化转型，推动平台公司成为具有市场竞争力的国有企业。那么，转型的方向是什么？转型后承担的任务有什么变化吗？

《意见》明确指出方向是”综合性国有资产运营集团公司”。从这个描述可以看出，未来融资平台公司不是单纯的“融资”功能，而是以融资为基础，以资产为核心，以资本运营为模式，进行全市/区县的国有资产的统一运营，承担国有资本保值增值的战略责任。以此出发，融资平台公司将以集团化、资本化方式对各级子公司进行有效管理，从而实现从管企业、管项目向管资产、管资本转型，因此，如果是说转型之前融资平台公司是“老融资平台”，那么转型之后融资平台公司就是“新资本平台”。在这种集团化架构下，减少企业户数，削减管理层级，提质增效，聚焦主业，集团公司做资本，二级子公司做业务，三级子公司做项目，分工明确、协同有力，加快推进市场化转型。

融资平台公司转型后承担什么任务呢？

《意见》指出，转型之后融资平台公司承担“更好服务县域经济高质量发展、重点园区加快发展、县城新型城镇化建设、乡村振兴战略各项任务，破解发展建设融资瓶颈，提高直接融资能力，支持项目建设，扩大有效投资，防范化解政府性债务风险”。显然，如果说转型之前融资平台公司承担的是单一融资任务，是被动的替政府融资，投资、建设、运营听政府指令的话，转型之后融资平台公司承担的是多维复合的任务，是以市场化的方式承担政府更重的任务，是“融投建管服”为一体的综合平台，是全方位服务于区域经济社会发展的有力抓手。从承担的任务角度讲，转型之后，融资平台公司是围绕着城市、产业的两轮驱动，以市场化的融资、投资、建设、运营服务能力承担城市投资开发、建设运营、产业培育、服务、乡村振兴等全方位的任务。

02

平台公司怎么聚焦主业

重组整合？

重组要做减法，要聚焦主业、大力发展市场类公司。

《意见》认为要“通过划分类型（"空壳类"、"复合类"、"市场类"）、整合资源、注入资产、清理撤销、归并整合、”以市带县”等方式，将现有融资平台公司转型为权属清晰、多元经营、自负盈亏的市场化综合性国有资产运营（集团）公司。”“在摸清现有融资平台公司底数的基础上，全面清理撤销”空壳类”平台、兼并重组”复合类”平台、着力打造”市场类”平台。”

显然，平台公司必须要重组整合，做“减法”，要坚决清理撤销空壳类平台公司，防止“越重组公司户数越多”这样的怪事发生，对于同类业务的公司归并整合，大力打造市场类平台，这样才能在重组后让融资平台公司找到内生发展动力，具备造血能力，否则重组整合就是玩数字游戏，就是搞形式主义，最终企业户数越来越多、领导越来越多，效益越来越差，完全起不到1+1>2的整合效果。

以市带县模式值得注意。

《意见》明确提出要推行“以市带县”模式，“由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。”这实际上是鼓励市级平台公司重组区县平台公司。从全国看，市级国有企业以资产重组、股权投资、业务整合等各种方式对区县国有企业进行重组整合，以做强做大市级平台公司，构建航空母舰，以强大的市级国有企业带动区县级国有企业发展也是一种路径。但这种模式对于区县政府来说恐怕是有利有弊。好处就是背靠大树好乘凉，可以依托市级平台公司化解本区县平台公司的债务问题，增强融资能力。但这种模式下市级平台公司就太关键了，市级公司整不好，区县级也必然好不了。并且，区县级平台公司资产债务复杂，市级平台如何整合才能兼顾两方利益？最后，区县级基本上没有发展的主动权，那么如何贯彻区县政府的战略部署？这也是挺大的挑战。

03

平台公司怎么盘活存量

整合注入增量资产？

融资平台公司要想发展，就必须要有资源、资产、资本、资金（四资）。从市场化转型角度说，融资平台公司一方面要盘活现有的存量，另一方面地方政府要将新的四资注入到融资平台公司。该怎么注入呢？

《意见》认为要“认真厘清国有资产权属关系，优化组合各类国有资源资产， 通过注入资本金，划拨非公益性政府资产，推进融资平台公司整合。可将年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等优质经营性资产注入平台公司，将已建成的非公益性资产划入平台公司，积极依托平台公司实施政府投资项目，市县本级政府投资预算资金可注入平台公司作为资本金，增加平台公司资产规模和现金流。可选择部分水厂、污水处理厂、物流仓储等现金流比较充沛的项目，采取REITs、PPP、ABS等方式盘活，形成示范效应。”

资产注入必须要坚持市场化、法治化，不能凭行政命令，不能违反国家法律法规。因此，融资平台公司重组必须要对所有国有资产权属关系进行清理，分清经营性国有资产、公益性资产，对于经营性国有资产要分清权属清晰、权属不清等各种情况，分门别类、优化组合。同时，注入的方式要合法，可以通过注入资本金、委托经营（如各类特许权）等方式注入，要符合相应的法律法规及国资监管的要求。

资产注入必须要与业务相匹配，不能只考虑融资的要求，还要考虑业务的需要。要对重组整合后的公司进行准确的定位，明确其主营业务，然后根据对其要求（如评级要求、盈利要求等）注入相应的资源、资产。

04

平台公司怎么去行政化

建立现代企业制度？

融资平台公司是特定功能类国有企业，推进市场化转型，加快建设现代企业制度，推进政企分开、优化公司治理结构、推动三项制度改革都是重中之重。

《意见》认为“整合升级后的融资平台公司要健全现代企业制度，加快去行政化，强化独立法人地位，市州、县市区要选强配齐融资平台公司主要负责人，按照市场化原则推行职业经理人制度，政府工作人员原则上不再兼任公司管理职务。融资平台公司要成立专业投融资团队，其薪酬与市场化融资规模及质量挂钩。”

对于融资平台公司转型来说，没有现代企业制度的保障，一切都是空谈。由于历史原因，很多融资平台公司都缺乏公司运作的队伍与成熟的管理体系，长期以来作为政府的融资平台，政企不分，缺乏市场化运营能力。因此，想要转型，去行政化、推进政企分开是当务之急。如何推进呢？一方面，要建立健全融资平台公司的法人治理体系及集团管控体系，为各级国有企业配齐领导班子，减少双重身份现象，推进国有企业专职领导班子建设，尤其是要强化董事会建设，提高企业决策能力，推进经理层市场化选人用人机制的建立，有条件的要探索推行职业经理人制度，从而在领导班子这个“关键少数”上推行市场化机制，推动领导班子转变理念、提升能力、抓执行、抓结果，推动公司加快转型。另一方面，要坚决推动平台公司内部的薪酬绩效体系改革，建立市场化的工资总额管理制度、内部分配制度、绩效考核制度，在条件符合的子公司、项目推行中长期激励，真正激活员工动力，推动凭条公司加快发展。

05

平台公司怎么抓项目

做经营？

重组整合后融资平台公司到底该怎么发展？怎么才能对区域经济社会发展做出更大的贡献，核心是经营。

《意见》认为“坚持资金跟着项目走。资产运营公司要紧紧围绕县域经济高质量发展、重点园区加快发展、县城新型城镇化建设，按照实施一批、谋划一批、储备一批的良性循环谋划储备实施项目，有效提高项目融资的可行性。要通过并购或组建专业化子公司，依法开展片区开发、产业园区、房产开发、工程承包、公用事业、污水垃圾、停车场、医疗养老、文化旅游等经营性业务，实现现金流整体平衡。”

对于融资平台公司来说，市场化经营能力是最大的短板，而市场化经营能力能否建立起来也是判断融资平台公司是否成功转型的关键。所以，融资平台公司在市场化经营上要坚持两点：第一，要以市场化方式谋划项目、投资项目，围绕区域经济的发展，从重点园区加快发展、县城新型城镇化建设等各个方面谋划、实施、筹备项目，按照市场化方式实现项目运作。第二，要善于以资本手段实现对业务的掌控与运作，对于市场化的业务，可以通过混合所有制改革、股权多元化等方式引入优秀的战略合作伙伴，充分利用其专业的能力及市场资源快速做强做大市场类业务，改善公司整体财务状况，增强公司可持续发展能力，培育新的业务增长点与资本增长点。

附原文如下：

甘肃省发展和改革委员会等七部门

关于推进市县政府融资平台公司

整合升级加快市场化转型发展的指导意见

甘发改财金〔2021〕609号

各市、自治州人民政府，兰州新区管委会，省级相关国有企业，有关省级金融机构：

根据党中央、国务院有关决策部署和省委、省政府工作要求，为进一步推进市县政府融资平台公司整合升级、加快市场化转型发展，更好服务县域经济高质量发展、重点园区加快发展、县城新型城镇化建设、乡村振兴战略各项任务，破解发展建设融资瓶颈，提高直接融资能力，支持项目建设，扩大有效投资，防范化解政府性债务风险，经省政府同意，现提出以下意见。 

一、总体要求 

（一）基本原则。政府引导、市场主导，统筹兼顾、分类施策，依法依规、规范运作，防范风险、提质强基。 

（二）工作目标。通过整合升级、转型发展，市县政府融资平台的政府债务有效化解、融资能力有效提高、服务能力有效提升、发展能力有效增强，成为市县政府谋划实施建设项目的重要依托、支撑高质量发展的重要载体。

（三）工作任务（力争2024年底前完成）。原则上每个市（不含兰州市、兰州新区）打造一个总资产300亿元以上的综合性国有资产运营集团公司；20个区（市）各打造一个总资产150亿元以上的综合性国有资产运营集团公司；18个2020年一般公共预算收入3亿元以上的县各打造一个总资产50亿元以上的综合性国有资产运营公司；18个2020年一般公共预算收入2亿多元的县各打造一个总资产20亿元以上的综合性国有资产运营公司。鼓励采取“以市带县”模式进行平台整合。临夏州、甘南州本级及所辖16个县（市）可参照实行。

市县融资平台公司直接融资规模较目前翻一番；市级融资平台公司信用评级有效提升，兰州市打造1家AAA级平台公司，兰州新区争取打造1家AAA级平台公司，其他11个市争取打造2家AA+级平台公司；县（市、区）级争取打造5家AA级平台公司。

（四）方式方法。通过划分类型（“空壳类”“复合类”“市场类”）、整合资源、注入资产、清理撤销、归并整合、“以市带县”等方式，将现有融资平台公司转型为权属清晰、多元经营、自负盈亏的市场化综合性国有资产运营（集团）公司。 

二、重点工作 

（一）加快分类推进融资平台公司整合升级。 

在摸清现有融资平台公司底数的基础上，全面清理撤销“空壳类”平台、兼并重组“复合类”平台、着力打造“市场类”平台。原则上按照兰州市本级平台不超过4家，兰州新区和其他市级平台不超过2家；区（市）级平台不超过2家，其他县级平台只保留1家；国家级开发区不超过1家推进。

积极推行“以市带县”模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会）

（二）加快资产盘活整合注入。

市州、县市区政府要坚持市场化、法治化原则，认真厘清国有资产权属关系，优化组合各类国有资源资产，通过注入资本金，划拨非公益性政府资产，推进融资平台公司整合。可将年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等优质经营性资产注入平台公司，将已建成的非公益性资产划入平台公司，积极依托平台公司实施政府投资项目，市县本级政府投资预算资金可注入平台公司作为资本金，增加平台公司资产规模和现金流。可选择部分水厂、污水处理厂、物流仓储等现金流比较充沛的项目，采取REITs、PPP、ABS等方式盘活，形成示范效应。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会）

（三）加快融资平台公司去行政化转型。 

整合升级后的融资平台公司要健全现代企业制度，加快去行政化，强化独立法人地位，市州、县市区要选强配齐融资平台公司主要负责人，按照市场化原则推行职业经理人制度，政府工作人员原则上不再兼任公司管理职务。融资平台公司要成立专业投融资团队，其薪酬与市场化融资规模及质量挂钩。由发展改革、财政、行业管理、金融监管等部门负责常态化开展项目谋划、直接融资、企业管理等方面的培训。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会，省发展改革委、省财政厅、省政府国资委、省金融监管局及省级行业管理部门）

（四）切实提升资产运营公司融资能力。 

一是用足“银行的钱”。完善、发挥政银企常态化对接交流机制作用，鼓励金融机构按照市场化原则自主决策，为融资平台公司融资，严防盲目抽贷、压贷或停贷。省发展改革委会同国开行甘肃省分行、农发行甘肃省分行等银行建立信贷支持县域经济、园区、县城新型城镇化发展对接机制。要用好“甘肃信易贷”平台，发布重大项目清单、建设进展、融资需求，切实解决银企信息不对称问题。市州、县市区对平台公司投资实施的基础设施类项目，通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，安排财政性资金或地方政府专项债券，促进项目的经营性现金流与贷款条件相匹配。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会，省发展改革委、省财政厅、省政府国资委、省金融监管局、人民银行兰州中心支行、甘肃银保监局）

二是用好“社会的钱”。鼓励支持符合条件的平台公司通过发行企业债券、公司债券、非银行金融机构债券，加大直接融资规模。鼓励银行通过“债贷组合”增信方式对融资平台公司及项目进行债券和贷款统筹管理。按照市场化原则，探索建立省级市场化的债务风险化解周转金，妥善应对融资平台流动性风险。引导金融机构积极认购平台公司发行的各类债券，并给予一定政策支持。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会，省发展改革委、省财政厅、省政府国资委、省金融监管局、人民银行兰州中心支行、甘肃证监局）

三是用活“保险的钱”。进一步加大“险资入甘”力度，鼓励支持保险资金通过债权投资、股权投资等方式，投资基础设施、社会民生等重大工程、重大项目、重点企业、重点园区，发挥好保险资金期限长、成本低的优势。支持信托公司通过多种方式拓展省内业务，提高业务占比，助力重大投资项目。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会，省发展改革委、省财政厅、省政府国资委、省金融监管局、甘肃银保监局、甘肃证监局）

（五）切实强化项目谋划储备实施。

坚持资金跟着项目走。资产运营公司要紧紧围绕县域经济高质量发展、重点园区加快发展、县城新型城镇化建设，按照实施一批、谋划一批、储备一批的良性循环谋划储备实施项目，有效提高项目融资的可行性。要通过并购或组建专业化子公司，依法开展片区开发、产业园区、房产开发、工程承包、公用事业、污水垃圾、停车场、医疗养老、文化旅游等经营性业务，实现现金流整体平衡。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会）

（六）切实防范化解政府性债务风险。 

一是禁止融资平台公司承担政府融资职能。严禁新设具有政府融资功能的平台公司，加快剥离融资平台公司存量政府性债务和公益性资产。转型后的公益类国有企业开展市场化融资时，必须在相关融资协议中注明不承担政府融资职能，坚决不新增政府隐性债务。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会）

二是妥善处置融资平台公司存量债务。要按照既定的政府性债务化解方案，落实债务风险化解责任，统筹运用多种财政和金融手段，有效压减债务规模，降低债务风险水平。对暂时难以偿还的融资平台到期存量政府性债务，融资平台公司可以在与金融机构协商的基础上采取适当展期、续贷、债务重组、债务置换等方式，拉长债务期限，降低利息成本，缓释短期偿债压力。要科学合理安排债务缓释期限，避免将风险简单后移。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会） 

三、保障措施 

（一）加强组织领导，落实主体责任。市州、县市区政府对融资平台公司整合升级转型发展工作负主体责任，要充分认识重要性、紧迫性，切实加强组织领导，实行“一把手”工程；要制定具体实施方案，明确时间表、路线图，细化责任分工，狠抓工作落实。市州、县市区政府主要领导要亲自抓，分管领导要具体推，责任部门要通力合作干，对工作中存在的重点、难点、堵点问题及时研究解决，有力有序有效推动工作落实。将市州政府此项工作开展情况，纳入省长金融奖评选范围予以评价。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会） 

（二）创新工作方式，实行对口协作。省级相关国有企业和有关省级金融机构，各选择1-2个市州开展对口协作，与对口市州共同制订相关工作方案，明确工作计划，选拔业务骨干组建服务团队，通过管理培训、咨询顾问、人员交流等创新方式开展工作，重点推动市县融资平台公司整合升级转型工作。将省级相关国有企业和有关省级金融机构对口协作成效，纳入省长金融奖评选范围予以评价，确保工作取得实效。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会，省发展改革委、省财政厅、省政府国资委、省金融监管局、人民银行兰州中心支行、甘肃银保监局、甘肃证监局等）

（三）强化统筹协调，抓好推进指导。省发展改革委、省财政厅牵头，会同省金融监管局、人民银行兰州中心支行、甘肃银保监局、甘肃证监局等部门成立工作专班，坚持问题导向、目标导向、效果导向，深入市县了解实际情况、进行工作指导，总结梳理成功经验、推广示范带动，对普遍存在的共性、难点问题，提出意见建议，适时运用多种方式进行工作调度，协调解决需省级层面研究解决的相关问题，抓好统筹协调、推进指导。（责任单位：各市州人民政府、兰州新区管委会，省发展改革委、省财政厅、省政府国资委、省金融监管局、人民银行兰州中心支行、甘肃银保监局、甘肃证监局等）

各市州政府按季度向省发展改革委、省财政厅上报融资平台公司整合升级转型发展工作进展情况。省发展改革委、省财政厅定期向省委、省政府报告全省总体进展情况。 

省发展改革委  省财政厅 省政府国资委

省金融监管局  人行兰州中支

甘肃银保监局  甘肃证监局

2021年9月17日