美国中亚政策：正式进入“后阿富汗时代”

来源：《世界知识》2015.23 作者：贾春阳 陈佳

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美国的三张牌

自中亚五国独立以来，美国的中亚政策历经多次调整。尽管各阶段的侧重点有所不同，但其基本框架是明确的，主要包括政治、经济、安全三大支柱。

政治层面，加强政治交往和意识形态渗透，引导中亚国家走西方民主道路。苏联解体后，中亚五国虽然改旗易帜，但并未彻底西化，个别国家甚至出现了集权特征。在美国看来，只有帮中亚国家建立西方“民主”制度并培育出成熟的“民主”意识和民族主义意识，才能防止苏联“死灰复燃”。因此，在中亚各国独立之初，美国派大批高官访问，同时多次邀请中亚各国领导人访美，大力宣传走西方“民主”道路的好处，以强化政治影响力，中亚国家领导人也多次应邀访美。不仅如此，美国还非常重视对中亚国家进行意识形态渗透，通过舆论宣传、人员和文化交流、非政府组织活动等方式向中亚国家政治精英和普通民众灌输西方“民主”理念。以美国国家民主基金会为例，该基金会1992年正式进入中亚，除了通过资助国际共和研究所、国际民主研究院、国际私营企业中心等美国非政府组织在中亚实施“推广民主”项目，还直接向中亚当地非政府组织提供相关资助。美国国际开发署曾经声称，美国在1989年到2000年期间曾帮助东欧和前苏联地区创立了大约50万个非政府组织。

经济层面，通过经济合作及援助推动中亚国家走向市场经济。经济基础决定上层建筑。在美国看来，只有帮助中亚国家维护经济独立并建立市场经济体制，才能确保中亚国家政治独立并走上西方民主道路，将中亚国家纳入世界经济体系。因此，在美国的中亚战略中，经济合作及援助更多地是一种手段和工具。这也决定了美国对中亚国家的大部分援助是专门用于人道主义救援、经济改革、推广“民主”的援助，其他经济援助也往往带有一定的附加条件。不仅如此，美国还善于借助世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构的力量，以提供惠贷款为诱饵引导中亚国家实施“民主改革”。在经济合作方面，美国尤其注重通过投资、贷款等加大对中亚国家的经济渗透，并推动中亚国家实现能源出口多元化，在帮助中亚国家摆脱能源出口对俄罗斯依赖的同时，加强西方国家的能源安全。据统计，1993年～2001年，哈萨克斯坦共吸引外国直接投资91.4亿美元，其中美国投资占三分之一，哈萨克斯坦冶金、能源等领域的30多家大型企业均由西方财团控制。

安全层面，美国主要通过签订军事协定、开展联合军演、提供军事援助、开展情报交流、增加军政要员互访等方式扩大在中亚的影响力。中亚五国独立后，美国大力加强与五国的军事安全合作，如推动中亚国家加入北约“和平伙伴关系计划”、帮助中亚国家实现无核化、与中亚国家开展联演联训、向中亚国家提供多种军援等，以支持中亚国家维护独立、弱化俄罗斯影响的努力。在这一时期，包括美国防长、中央司令部司令等在内的美国军政高层频繁访问中亚国家。1996年开始，美国先后与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦签署大量军事合作协定，合作内容从美国帮助中亚国家培训军官、进行军队改革到提供军事援助、开展联合演习、进行情报合作等。1997年，美国军队开始在中亚国家境内参加北约“和平伙伴关系计划”框架下的军事演习。这些合作不仅扩大了美国对中亚安全事务的影响，也为9.11事件后美军进入中亚做了铺垫。

因阿富汗战争而改变的中亚命运9.11事件后，美国在阿富汗战争过程中认识到中亚地缘战略的重要性，开始全面加强对中亚的投入。可以说，9.11后的十余年，阿富汗问题一直是塑造美国中亚政策的主要因素。为了阿富汗战事及战后重建工作，美国加大了对中亚的外交、经济和军事投入，其对中亚的影响力也达到了前所未有的高度。一方面，美国积极通过政治交往、经济援助、文化交流强化对中亚国家的影响，并借机在中亚开展各种“推广民主”活动甚至鼓动“颜色革命”。9.11事件发生后，包括时任国务卿鲍威尔、防长拉姆斯菲尔德、副国务卿博尔顿、助理国务卿琼斯、参联会主席迈尔斯等在内的美国高官纷纷访问中亚。据统计，美国2005财年向中亚五国提供了约2.4亿美元经济援助，较2004财年增长近一倍，主要涉及“民主”发展计划、社会和经济领域改革、跨部门倡议援助项目等领域。由此可见，美国虽然在阿富汗问题上有求于中亚国家，但并未放弃在中亚“推广民主”。

另一方面，美国大力加强与中亚国家的军事合作、特别是反恐合作，并谋求在中亚建立军事基地。中亚国家国力孱弱，与美国合作可获得大批援助，因此也都乐于向美国提供支持。在此背景下，美国用美元撬开了中亚国家的大门，不仅在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦建立了军事基地，还获得了哈萨克斯坦和塔吉克斯坦两国的领空、陆路通道使用权，为美军在阿富汗开展行动提供了重要保障。美国也随之投桃报李，大幅增加对乌、吉等国的军事援助。据统计，2002年～2004年，美国仅对乌军事援助就达4.2亿美元。可以说，阿富汗战争不仅改变了美国与中亚国家的关系，也改变了中亚国家的命运。与阿富汗有关的议题占据了美国与中亚关系中的相当大部分，成为美国与中亚国家处理关系的主题之一。

然而与此同时，美国在中亚“推广民主”甚至策动“颜色革命”的做法引起了中亚国家的恐惧和戒备，不仅导致美国在中亚国家的形象严重受损，还改变了美俄两国在中亚的博弈态势。以2005年的“安集延事件”为例，该事件不仅直接导致乌兹别克斯坦对驻乌美军下了逐客令，还促使乌随后加强了与俄罗斯的合作，包括加入欧亚经济共同体、退出“古阿姆”联盟、重返集体安全条约组织等。此后，中亚国家为避免沦为美国“颜色革命”的牺牲品，大都调整了自身的外交政策取向，适当拉开与美国的距离，重新向俄罗斯靠拢。在俄罗斯支持下，吉尔吉斯斯坦也于2014年关闭了美国驻吉军事基地。中亚国家外交的转向让美国认识到“威逼”政策的后果，也引发了美国内部对其中亚政策的辩论。《纽约时报》评论称，中亚形势“正迫使布什当局重新评估其在民主化和反恐这两个政策目标之间艰难的走钢丝政策”。在此背景下，美国政府推出了“大中亚计划”，在降低“民主改造”调门的同时，更加注重推动中亚和南亚的地区性经济整合，以引导中亚国家更快地融入世界经济体系，并在此过程中修复美国与中亚国家的关系。然而，美国并未放弃在中亚“推广民主”的企图，而是手段更具技巧和隐蔽性。

奥巴马入主白宫后，虽然宣称把“同中亚国家建立伙伴关系、扩大双方的政治合作视为外交优先方向之一”，但其战略重点是“结束两场战争”、实施“亚太再平衡”，这势必影响其中亚政策的实施。伴随着美国启动从阿富汗撤军计划，美国与中亚国家的关系也发生了变化。一方面，阿富汗议题不再是美国与中亚国家处理关系的主要议题，美国对中亚的援助乃至关注度都有明显减少。另一方面，美国更加注重发挥“巧实力”，即调动地区国家推进地区一体化、跨地区合作的积极性，让中亚、南亚国家及国际组织出钱出力推动阿富汗重建及该地区的经济发展，美国则在其中发挥主导作用。2011年，美国正式抛出“新丝绸之路”计划，将其描绘为“奥巴马政府对该地区持久承诺的体现”，宣称美国将着力在打造地区性能源市场、促进贸易和交通、优化海关和边界手续、推动商业和人员往来等四方面推进该计划。口号虽响，但美国却舍不得花钱。事实上，该计划也面临其他挑战，如地区内国家基础设施落后、资金不足、相互缺乏信任，加上该地区反恐形势长期不容乐观，因而进展缓慢。因此，部分学者认为，中亚因阿富汗战争走入美国外交中心，未来也将因阿富汗战争的结束而从中退出，美国与中亚关系在一段时期将会失去方向。

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离开，还是“重返”？

近年来，特别是2014年以来，阿富汗安全形势的恶化、“伊斯兰国”对中南亚地区的渗透以及俄罗斯所主导的欧亚经济联盟的启动，促使美国不得不重新反思其中亚政策。克里遍访中亚五国并启动“中亚五国+美国”（C5+1）外长会晤机制，一定程度上预示着美国开始重新全面审视中亚并调整其中亚政策。

首先，美国将加大对中亚的外交力度。克里的中亚之行虽然时间不长，但成果却相对丰硕。美国不仅建立了C5+1机制，还推进了与中亚国家的全方位合作，巩固了与哈萨克斯坦的“战略伙伴关系”。C5+1联合声明称，美国将与中亚国家加强在经贸、环境、气候变化等领域及阿富汗问题上的合作，共同应对恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、毒品和人口走私等威胁，增进人员、教育、文化及商业方面的交流。不仅如此，美国国务院还在克里访问期间宣布了一系列新的针对中亚国家的援助计划。可以说，克里此行发出了明确的信号，即美国不仅不会放弃中亚，反而还会加大对中亚的外交力度，美国的中亚政策将正式进入“后阿富汗时代”。俄罗斯《独立报》评论称，中亚是俄罗斯、中国、日本和美国这四个大国的利益交汇处，C5+1机制旨在弥补美国对中亚五国的重视不足，削弱中国和俄罗斯的影响力。

其次，美国将继续推进“新丝绸之路”计划。美国2011年推出的“新丝绸之路”计划不仅有借助地区之力推动阿富汗重建的考量，也是美国针对整个中南亚地区的地缘政治战略，意在减少中亚对俄罗斯和中国的依赖，打造一个脱离俄、中两国的中南亚地缘战略板块。然而，几年来，该计划进展并不顺利。俄罗斯主导的欧亚经济联盟的启动和中国“丝绸之路经济带”倡议的落地更让美国如芒在背。2015年以来，包括常务副国务卿布林肯、助理国务卿比斯瓦尔等在内的美国政要多番表态要加速推进“新丝绸之路”计划。克里在访问中亚期间也表示，美国将与中亚五国通过强化地区经贸和投资联系、改善边检程序和基础设施、减轻商业税负、打击腐败等措施共同推进“新丝绸之路”计划。

第三，美国将谋求军事上“重返中亚”。近年来，美国及其北约盟国明显加大了对中亚国家的军事外交力度，包括恢复军事援助、无偿提供武器装备、开展军技合作等。2014年5月，北约还在乌兹别克斯坦首都塔什干设立了中亚地区代表处，主要负责加强和协调北约与中亚五国的联络及合作事务。近日，俄罗斯媒体报道称，美国当前正与乌讨论在该国境内部署美军的可能性。克里在访问吉尔吉斯斯坦时也明确表达了与吉尽快签订新的军事合作协议的愿望。可以预见，伴随美国加大对中亚的外交投入，美国在军事上“重返中亚”是迟早的事。当然，这种“重返”并不一定意味着要建立军事基地，可以有多种方式，如提升军事关系层级、开展更密切的军事合作等。

从中亚国家角度看，这些国家长期奉行“大国平衡”外交，乐见美、俄及中国等大国在中亚开展竞争，以便最大限度地获取现实好处。美国在中亚“推广民主”和“颜色革命”虽然让中亚国家心生戒备，但中亚国家既舍不得美国的援助，也不想让俄罗斯在中亚一家独大。因此，中亚国家会乐见美国加大对中亚外交的投入，以借美国之力平衡俄罗斯的影响。可以说，中亚已成为美、俄、日、印等大国竞相角逐的一片“热土”，“中亚热”在升温！