为什么全国关注“瑞丽”绝非偶然?

一场边境剧变箭在弦上

周平 云阿云智库•边疆治理

✪ 周平 | 云南大学政治学系

【导读】近期，内蒙古额济纳旗、黑龙江黑河市等地疫情爆发，形势牵动人心；而一篇《瑞丽需要祖国的关爱》的文章，呼吁全国人民支持疫情中面临社会经济压力的中缅边境小城瑞丽，也引发广泛关注。

“瑞丽现象”是我国广袤“陆地边疆”治理的一个缩影。中国陆地边界长达2.28万公里，与14个邻国接壤，边疆治理在国家发展中发挥着不可替代的作用。然而本文指出，长期以来，公众对对边疆关注一般是两种印象：一种认为边疆是“风花雪月”之地，远僻而落后，可以寄托情怀，但对国家发展作用有限；另一种是认为边疆社会不稳定，且自身有局限性。事实上，如今边疆在中国治理和发展中的地位已发生根本性变化，随着“一带一路”等外向性战略的实施，边疆治理的重要性空前凸显。但不得不承认，陆地边疆依然面临尴尬境地，是国家整体发展中较为薄弱、问题和矛盾较多、稳定和安全风险较高的区域，边境虚空、外部势力渗透、治理资源不足等问题依然突出。

作者认为，借鉴国家建设海洋强国、迅速扭转海疆衰弱状况的实例，如果对陆地边疆开展全面而有效的治理，完全有可能成为国家发展的前沿地带、国家外向型战略支撑点，中国与外部世界的联结点和通道，进而成为国家发展的新增长极。

本文原载《新视野》2017年第5期，原题为《陆地边疆：国家发展的新增长极》

陆地边疆：国家发展的新增长极

我国的陆地边疆，是国家疆域内一个特殊的区域。在不同的历史条件下，它在国家治理中的地位和对国家发展的意义有很大的区别。今天，我国已由全面建设时期转向全面发展时期。国家深度融入世界也深受世界的影响，追求全面发展并正在快速崛起。国家治理和国家发展的新形势，对作为国家地理空间中一个长期不受重视的特殊区域的陆地边疆，产生了要求其发挥更大作用的强烈期待。在此条件下，基于国家治理和发展的总体部署，着眼于发挥陆地边疆对于国家发展的作用，通过全面而有效的边疆治理来促进陆地边疆的发展，把陆地边疆变成国家发展的新增长极，就成为一个必须认真对待的重大课题。

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陆地边疆并非风花雪月之地

社会大众对边疆的关注和热情并不是偶然出现的，而是国家的经济社会发展以及国民生活水平到达一定程度的必然结果。但目前激发人们对边疆关注和热情的作品，描写或反映的基本是边疆的自然风光、风土人情，给人以边疆就是“风花雪月”之地的印象。在此印象中，边疆的风光峻峭、秀美，但远僻而落后，可以寄托情怀，但于国家发展的作用有限。此外，也有人认为，边疆“一方面是频发的暴力，另一方面则是发展本身的困境。前者使主流社会对于边疆的印象，渐趋负面化，‘边疆’似乎已成为威胁社会稳定的难以治愈的痼疾；后者则显示出发展的局限性”。

在秦代至清代的漫长王朝国家时代，以王朝更替为主要内容的历史体现出循环的特征，王朝国家的边疆认知和边疆观念缺乏改变的动力。传统的边疆认知和边疆观念的实质性改变，发生在另一个能够与古老王朝抗衡的国家政治体系——沙俄逼近的时候。1643年后的10年间，沙俄三次将势力扩张到中国的黑龙江流域。清王朝在1685年和1686年的两次反击使沙俄向东部的扩张受到遏制后，中俄通过谈判于 1689年8月27日签订了《中俄尼布楚条约》。随后，又在1727年9月1日签订《不连斯奇条约》。两个条约使王朝国家有了固定的边界，开了以条约方式确定国家边界的先河。如此，王朝国家就不仅以王朝中央所在地由内而外地划定边疆，也开始从边界为起点由外而内地划定边疆，从而使充满文化内涵的传统边疆观念中萌生了地域的意识。

传统边疆认知和边疆观念的本质改变，发生于中华人民共和国成立之后。辛亥革命推翻最后一个王朝后，中国开启了构建民族国家的历史进程，并于中华人民共和国成立时基本完成了民族国家的构建。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。随着国家形态的转变，此前的边疆认知、边疆观念，以及与其相适应的边疆制度、边疆治理的方略和政策等，都根据民族国家的要求和治理的需要进行了重构，从而导致传统的边疆认知和边疆观念发生重大变化。

历史发展到当代以后，中国传统的边疆认知和边疆观念增添了新的内容，但并未实现根本性的转型。从国家核心区来看待和界定边疆的范式，以及在国家治理中使边疆治理服从和服务于核心区治理的方略还在继续。在执政党高度重视民族问题的条件下，传统边疆认知和边疆观念中深厚的文化内涵又被进一步强化。边疆往往被认定为“边疆民族地区”，甚至直接用“民族地区”来指称。国家的边疆治理也被置于民族问题的框架下由国家民委来负责。在这样的框架中，边疆自然就被视为远僻之地，拥有高山、大川、草原和沙漠等迥异于内地的自然风光，民族文化多样、民族风情浓郁，生产方式和生活方式特殊，但地处边远，经济社会发展滞后。

然而，国家发展的形势变化却对边疆认知和边疆观念提出了新要求。党的十一届三中全会以后，国家发展的内部条件和外部关系的重大变化，不可避免地对在国家疆域范围内界定边疆的角度、思维和方式产生了根本性影响，要求从民族国家及国家治理和发展的角度来看待边疆。

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陆地边疆陷入了尴尬的境地

在不同的历史条件下，国家自身的情况和所处的外部环境有很大的差异，国家追求的目标和国家治理的方略也有所不同。因此，国家对边疆的重视程度、对边疆的要求、国家可以投入到边疆治理中的资源等，都有很大的差异。换一个角度来看，边疆对于国家发展的意义、边疆承担的历史使命等随着历史时代的不同而变化。

今天，中国陆地边疆的形势就发生了重大的变化。一方面，跨入新世纪门槛的时候，中国已经实现了现代化三步走第二阶段的目标，人民生活总体上达到了小康水平。另一方面，中国经济与世界经济深度融合，国家发展的外向度也大幅提升。在此情况下，处于国家疆域边缘并与他国接壤的陆地边疆不仅是处理中国与周边国家关系的支点，也是国家一系列外向型战略尤其是地缘政治战略的支撑点。在正在推进的“一带一路”建设中，陆地边疆的支撑作用更是日渐突出。

但是，从今天陆地边疆的状况来看，其对国家发展的支撑作用与国家发展的期待之间，还存在着较大的距离。一是经济社会发展明显滞后。从总体上看，边疆的经济和社会发展都明显滞后，其发展水平远低于核心区。这种落后并不是就某个边疆地方来说的，而是一种整体性的落后。从经济来看，由于自然条件较差，以及开发较晚和开发的程度较低，经济落后较为普遍——生产方式落后及经济总量低，人民生活水平较低 ；经济落后又造成基础设施不足，各种促进或有利于经济发展的要素缺乏，经济进一步发展的能力不足。而且，经济发展的水平和能力的差距还在进一步拉大之中。

二是社会不稳定的压力较大。边疆社会的不稳定根源于边疆地区传统性与整个国家日益增强的现代性之间的矛盾。边疆地区历史上经济社会发展滞后，其生产方式、生活方式与核心区存在巨大差异。在整个国家快速现代化进程中，处于国土边缘并远离国家和省区政治社会文化中心的边疆，由于自然环境的限制和交通的阻隔，变化的速度较慢，于是便出现了传统性与整个国家的现化性之间的反差和冲突，从而为影响社会稳定的各种因素和矛盾的酝酿、发酵提供了温床。在此基础上，发展中的利益矛盾、不同文化或宗教之间的抵触和摩擦、外部势力的挑唆和煽动等，都会演变为社会矛盾，而且矛盾和冲突还往往被添加上“民族”色彩，甚至直接被包装、塑造成“民族问题”，对边疆的社会稳定造成冲击。

三是固边稳边机制尚不健全。陆地边疆与他国接壤，往往没有天然屏障，跨越国境不存在障碍，有的地方行人稍不留神就会踏足他国土地。而且，国境线的许多地段还十分偏僻，处于深山密林之中，为外部因素或力量的渗透或侵入提供了方便和可乘之机，从而使陆地边疆面临着外部因素经常性影响的压力。应对这样的挑战，需要一套健全的固边稳边机制、军事巡逻机制、军事管控机制、边境管理机制、基层控制机制、兵民联防机制、驻留守土机制，而这些机制都依托于边境的村寨和生活于边境地区的边民。但在陆地边境的一些区域，以上机制并不健全。生活于国界附近的边民纷纷搬离，其他机制没有依托，边境空虚现象凸显，无人管理的边境小道普遍存在，为边疆稳定和巩固留下了隐患。

四是境外因素的影响持续加大。我国实施对外开放以来，境外因素对陆地边疆的影响就呈不断上升之势。随着我国在全球化背景下的快速发展，而且中国的发展本身也成为全球化重要成果的条件下，中国越来越融入世界，因而陆地边疆与周边国家的经济文化联系和人员往来也日益密切。随着“一带一路”建设的推进，境外因素对边疆的影响还会进一步加深，而且逐渐由经济扩展到文化、社会、政治和安全，由个别现象发展为经常化和规模化。其中的许多影响，如人口的无序流动、偷越国境、非法移民、战争难民的涌入等，都蕴含着潜在的风险。欧洲由于大量难民涌入造成的社会矛盾，应该引起必要的警惕。外部势力对边疆基层政权的渗透，也呈上升之势。这些都对边境安全造成潜在影响，甚至成为能毁千里之堤的“蚁穴”。

五是治理能力不适应形势要求。产生并存在边疆问题，这是陆地边疆的必然现象。陆地边疆除了存在与核心同样的区域性问题外，还存在一系列复杂的边疆问题。在边疆治理中使这些问题得到有效应对，是实现边疆稳定和安宁的必要条件。为了应对各种边疆问题，我国已经形成了政府系统、驻军 ( 边防军、武警 )构成的治理体系，以及如驻村工作队这样特殊的治理机制。但从目前陆地边疆的现实来看，现有的治理体系未必能适应形势的要求。一是这些治理机制配套和健全的程度仍需要提高，二是作为治理主体的边疆地方政府拥有的治理资源不足，三是国家在边疆治理方面投入的力量和资源都不足、欠帐太多。

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把陆疆变成发展的新增长极

相对于核心区的发展来说，陆地边疆还是落后了，存在着多种问题，甚至蕴涵着多重风险。对于此种状况的形成，大致有这样几方面的原因 ：一是在生产力水平较低的情况下，自然条件较差的陆地边疆尚不具备开发的条件 ；二是历史上的边疆治理的作用有限，未能促成边疆的充分发展 ；三是新中国虽然重视边疆治理，但受限于财力和能力，在边疆治理中投入的资源有限，陆地边疆治理的力度不够。

在国家治理和发展的整体格局中，陆地边疆治理的核心内容，是对陆地边疆的开发和建设。国家对陆地边疆治理的规划和部署，牵涉到对整个地理空间的开发和利用。国家本质上是政治地理空间单位，国家的治理就在此空间中进行，因而也就离不开对该地理空间的规划和利用。国家对地理空间的开发和利用，大体遵循这样的规律：首先，选择那些最有利、最方便的地理空间进行开发和利用，处于选点开发阶段 ；随后，在选点开发达到相当程度以后，就根据治理的需要和掌握的资源，选择若干区域进行重点开发，从而进入重点开发阶段；接着，在重点开发对地理空间进行有效利用和国家能力增强的基础上，国家便在对整个地理空间进行全面规划的基础上，对整个地理空间进行全面的开发，以实现地理空间价值的最大化。随着形势的变化和发展，今天的陆地边疆的性质、地位以及边疆治理的定位等都发生了重大的改变。

一是陆地边疆开发利用的条件已经大为改善。我国的地势西高东低，呈阶梯状分布，河流自西向东，西部降水少于东部。基于这样的地形地貌，陆地边疆大多为高山、大川、沙漠、戈壁、草原，地形破碎，地处远僻，交通阻隔。在生产力水平和技术不平不高的情况下，就不可避免对陆地边疆的开发形成限制。但今天的情况已经与过去大不相同，中国的国土开发能力已经发生了质的飞跃，单是一个超强的架桥能力就能使数千年的天堑变成了通途，从而极大地改善了陆地边疆开发和建设的条件，国家完全有能力对陆地边疆进行全面的开发。

二是国家对陆地边疆开发的需求明显提升。在人口总量和经济总量双双大幅提升以后，国家的经济活动和经济增长对地理空间的渴求也前所未有地提升。陆地边疆那些远僻且开发程度不高的区域，植被繁茂、山清水秀、空气清新，具备开发条件后就变成了利用价值巨大的新空间。一旦得到有效开发，这些“新空间”就有可能形成对区域乃至整个国家经济发展的拉动效应。国家推进“一带一路”建设后，陆地边疆更是具有不可替代的价值。总之，撇开陆地边疆蕴藏的丰富资源 ( 矿藏资源、旅游资源、战略资源 ) 不论，单是陆地边疆的地理空间的价值就空前地提升。

三是国家已有能力投入更多资源于陆地边疆。改革开放后现代化的快速发展，尤其是延续了近 40 年的经济高速增长，不仅彻底改变了中国贫穷落后的面貌，而且为国家积累了巨量的财富，并形成了强大的国家能力。基于这样的国家实力和国家能力，国家完全有条件从根本上改变过去在边疆开发和建设方面投入资源不足的状况，将更多的资源投入到陆地边疆的治理中。强大的开发能力和足够的资源投入结合在一起，定能使陆地边疆的某些区域发挥“变废为宝”的效应。

四是国家对陆地边疆治理的重视大幅提升。对边疆治理来说，这一点意义十分重大。今天的国家决策层，不仅提出了“治国必治边”的方略，而且通过一系列加强边疆治理的举措，从国家治理顶层设计对陆地边疆治理进行部署，从而把陆地边疆的治理提升到了前所未有的高度，为陆地边疆治理的加强创造了重要条件。

此外，国家对地理空间的开发利用，也进入了全面开发阶段。党的十八大明确提出了“国土空间”的概念，强调要“优化国土空间开发格局”“建立国土空间开发保护制度”，在将领土的不同区域纳入到国家治理的总体中考虑和谋划的同时，也促成了对整个国土空间的全面规划。海洋边疆的治理，就提供了一个颇有说服力的例子。在国家重视海洋疆域并做出了建设海洋强国的决定以后，海洋边疆治理的力度显著增强，国家在海洋边疆治理中投入的力量和资源大量增加，从而使得海洋边疆衰弱的情况迅速扭转，有效地支持了国家战略的实施，为中国的崛起提供着越来越重要的支撑。陆地边疆经过全面而有效的治理，完全有可能成为国家发展的前沿地带、国家外向型战略支撑点，中国与外部世界的联结点和通道，进而成为国家发展的新增长极，在国家发展中发挥更大和更重要的作用。