论国家疆域的治理

周平  云阿云智库•边疆治理

导读：正是通过这些创新性的边疆概念以及相关的边疆治理，并依托于分布广泛的军事盟友，美国有效地把自己的疆域拓展到了全球，并有力地支持了美国的发展。从这样的事实来看，“一部美国历史，是不断拓展‘边疆’的历史”的判断的无疑是恰当的。

来源：《思想战线》2015年第4期

作者：周平

“疆域”是一个被广泛使用的社会政治概念，它所标示的政治地理空间与国家之间存在着不可分割的联系。离开国家了就无所谓疆域，也无法谈论疆域。疆域就是国家占据或控制的地理空间范围。疆域对国家的意义也特别重大。疆域既是国家形成的必要条件，也是国家的重要组成部分，并对国家的治理和发展具有重大而深刻的影响。因此，从国家治理的角度来思考疆域问题，对国家的疆域治理进行深入的研究，进而探讨疆域治理方式的创新，不论是对于加深和拓展关于疆域的认识，还是深化国家治理问题的认识，构建完整而有效的国家治理体系，都是必要而紧迫的任务。本文拟从疆域与国家发展关系的角度，对疆域治理中的若干基本问题进行深入的讨论，以期引起学界对疆域治理的关注，进而加强对疆域治理的研究，促进疆域治理研究的深入。

一、国家疆域的变迁及新疆域观的凸显

自古以来，“疆域”概念所标示的地理空间范围就与国家不可分割地联系在一起。从这个意义上说，“疆域”是一个政治性的地理空间概念，具有突出的国家属性。从本质上看，国家不过是人类为适应社会管理的需要而创设的政治形式，而且是人类有史以来所创造的最为有效的政治形式。但是，国家形成一旦形成，它就不仅将管辖的居民整合为一个的政治共同体，而且必须占据一定的地理空间范围。因此，国家既是政治形式，也是政治共同体，同时还是政治地理空间单位。国家占据的地理空间范围，就是国家的疆域。作为国家疆域而存在的地理空间范围，支撑着国家的全部政治结构和社会结构，以及国家的所有政治活动，因而是国家政治共同体赖以存在的客观基础。与此同时，国家也给这个地理空间范围打上了深深的烙印。因此，国家的疆域既是国家形成、存在和发展的物质基础，也是国家的有机组成部分。任何现实的国家，都以占据一定的地理空间范围为前提，并把该地理空间范围纳入到国家的内涵之中。离开了一定的疆域，国家的一切都无从谈起。

国家的疆域并不是一成不变的。相反，疆域是一种变动着的存在。一定的自然地理空间范围，因为国家的占据或控制而成为了国家的疆域。而国家本身又处于发展和演变的过程之中，从而形成一个国家形态演变的历史过程。国家的形态、结构、国家权力的组织方式、国家的行为方式以及国家间关系的模式等，都直接影响着国家对于疆域的占有或控制。不过，在国家发展演变的过程中，对国家内部和外部关系均具有根本性影响的，是国家主权及主权体制的构建。因此，国家主权体制也往往成为划分和界定国家疆域发展阶段的主要依据或基本标准。此外，人类在科学技术和生产力发展基础上形成的开拓地理空间的能力，以及由此导致的人类活动范围的拓展，也直接影响着国家占据或控制的地理空间范围的形态。在人类活动由陆地走向海洋、由地球表面发展到天空、由地球拓展到宇宙太空等的过程中，国家疆域的形态也日渐多样。回顾历史可以看到，国家疆域的形态随着人类活动范围的拓展而不断创新，是一个不可避免的趋势。不过，在国家主权及相应的主权体制仍然是规约国家行为的基本规范的情况下，依据主权或以主权为基本标准来划定和界定疆域类型，就成为国家疆域研究中普遍采用的方式。

在国家出现以后一直到1648年10月威斯特伐利亚体系的确立，在这个漫长的历史过程中国家并没有主权规则，更没有国家间的主权原则和主权体制。在这样的条件下，国家占据地理空间范围并将其作为自己疆域的行为，自然也就无主权的约束和限制，而是处于某种自由状态或自然状态——这是一个以力为雄的时代，强权成为了处理国家间关系的基本遵循。国家占据或控制地理空间范围的程度，主要取决于国家的需要(君主的雄心以及一个国家与其他国家关系中形成的利益关系)、国家的实力以及相关国家的力量对比。国家疆域的范围也与此直接相关：一个国家在国力强大时，往往扩大自己的疆域；而在国力衰弱时，便会收缩疆域，或者放弃已经获得的疆域。在此条件下，国家疆域的范围和位置，也成为了国家能力的某种表征。

但是，在威斯特伐利亚体系确立了国家主权并因此而构建了国家主权体制以后，国家占据地理空间范围的活动就受到了主权的制约。国家主权既是国家自主管理本国国土和国民的最高权力，也是其他国家承认其拥有的权力。国家拥有主权的地理空间范围，就成为国家的领土。从这个意义上看，领土就是国家主权管辖的地理空间范围，并需要通过主权国家政府间的条约或协定而确定的边界来界定。因此，领土、边界都是国家主权的表现形式。当然，国家的领土也是可以变更的。为了解决国家间的领土关系，国家间逐步形成了领土获得、领土让渡等的规则以及领土争端的解决方式。主权国家凭借自己强大的国家力量去掠夺和侵占其他国家的领土主权，将其变成自己的殖民地或半殖民地，进而将其领土纳入到自己的疆域范围的帝国主义行为，是对国家主权原则的违背和对国家主权体制的破坏。

第二次世界大战以后，随着全球化时代的逐渐形成，国家的活动方式以及人类活动的范围都发生了巨大的变化，国家占据地理空间范围的方式也发生了根本性的变化。一方面，第二次世界大战以后，在轰轰烈烈的民族解放运动冲击下，帝国主义殖民体系全面坍塌，一大批民族独立国家出现了，主权国家的数量快速增加，国家主体体制也在世界范围内建立。主权原则成为处理国家间关系的基本原则。另一方面，第二次世界大战后的一系列国际规则体系的建立，如联合国、国家货币基本组织、世界银行、关贸总协定等，则把所有国家都拉到全球化的进程中，开启了构建全球化时代的进程。由于如此，国家利益的外溢和国家间的利益交融也日渐突出和深化，超主权的国际规则的作用逐渐形成并日渐突出，其作用的范围也在不断扩大。与此同时，科学技术革命的浪潮又持续高涨，推动着人类活动范围的快速拓展，尤其是从地球表现拓展到了太空、深海以及地底(地表之下的相当深度)。在这样的形势下，国家占据地理空间的范围迅速扩大，并且在主权性占有的基础上出现了超越主权的占有或控制，因而出现了超越于主权的疆域。事实上，许多国家的疆域中，有的是主权性的，如领土；有的是超越于主权的，如海洋中的毗连区、专属经济区和大陆架，以及南极和北极由特定国家使用和管理的考察站、太空实验室，等等。而这些超主权的疆域，不仅相对于领土的核心区来说，而且相对于领土来说，都处于边缘地带，因而是一种边疆形态。所以，超主权的疆域形态都是新形态边疆的方式表现出来。

随着超越传统的主权观念的疆域形态的出现，国家疆域不论是表现形态还是发挥作用的方式，都更加多样和丰富。而这样一种现实的出现，首先是由一些西方国家用越来越多的具体行动促成的。那样首先建立民族国家并因此而大幅提升了国家力量的列强，对国家疆域扩大带来的国家红利早就有了充分的认识，并凭借国家实力而通过殖民的方式强占别国领土，把自己的疆域扩展到别的国家的领土之上。在全球化时代，又是这些国家尤其是上个世纪迅速崛起的美国，凭借实力而大量地占据或控制地球公地中的许多区域，尤其是大量占据地缘政治的关键性区域，上世纪80年代又在高边疆理论的指导下将疆域拓展到了太空，从而迅速且大幅度地扩大了自己的疆域，并以此来建立和巩固自己的霸权。美国也成为了通过快速扩大自己的疆域而促进国家发展和强大的典型。

在这样的形势下，尤其是西方国家拓展疆域的行动加剧及其所造成的事实面前，一种在全球化时代这个特定历史条件下形成的新疆域观便浮出了水面。这样的疆域观，与近代以来逐渐形成的主权疆域观即把国家的疆域视为领土甚至直接把疆域等同于领土的观念之间，存在着重大的差别，甚至在某些方面有悖于主权国家时代占统治地位的领土疆域观念。但是，不论我们是否认同它接受它，这样的疆域观都不可避免地出现了，而且它的影响也越来越大，不仅反过来影响着当代国家疆域形态的进一步演变，而且对世界格局尤其是地缘政治形势造成了深刻的影响。这也是在“领土”概念被广泛使用多年以后，“疆域”概念再次受到重视并广泛使用的重要原因。

这样的现实也引起了学界许多人的纠结，这在中国的学界表现得尤为突出。相当数量的学者，在国家疆域问题或相关的研究中，往往把主权理论和主权原则绝对化了，不仅将主权、领土等概念延伸到前主权时代——用这些观念去分析和描述主权和主权体制形成以前国家的疆域，而且对主权或领土以外的疆域持绝对排斥的态度。持此观点的论者，不仅有意无意地忽略了疆域形态随历史条件的变化而变动的事实，而且把西方国家拓展超领土疆域的做法斥为帝国主义的行径而坚决地摒弃。然而，今天的世界已经发生了深刻的变化，一些西方国家已经将超主权的疆域做大做实做强了。如果我们固步自封、抱残守缺，就会作茧自缚并错失良机，迟滞了中国崛起的步伐。面对已经变化了的形势，我们也必须与时俱进，摒弃传统的不合时宜的疆域观，采取新的疆域观念。

二次大战后开启的构建全球化时代的进程，在20世纪末期形成了标志性的成果。随着两极格局的解体，一个全球所有国家紧密联系为一体的时代立刻呈现出来。此后，随着全球化在深度和广度两个方面不断向纵深发展，国家间的利益依存关系和依存度也在不断加深，那些海外利益本来就占有重要地位今天又更显突出的国家，不仅率先接受并运用新的疆域观来界定自己的疆域，在更大的空间内来谋划国家发展，而且加快了通过控制新的地理空间来扩大自己疆域的步伐，进而加剧了国家间的疆域争夺，从而使得疆域问题更显突出，对相关国家的发展和世界格局的影响也更加深化。

二、疆域的构成及其对国家发展的意义

作为一个政治地理空间概念，“国家疆域”只是表示一个国家实际占有或控制着一定的地理空间范围，并运用国家力量去捍卫自己对该空间的占有或控制，进而竭力去挖掘该地理空间对于国家的意义并充分地利用它。在这样的情况下，该地理空间就打上了国家的深刻印迹，并成为了国家的重要组成部分。在此基础上，该政治地理空间也对国家间的关系和国家秩序或格局造成了实际的影响。

在国家疆域尚无主权约束的时代，国家往往凭借自己的实力去拓展自己的疆域。国家主权及主权体制形成以后，尤其是主权成为国家的核心要素和处理国家间关系的基本原则的条件下，国家的行为要受到主权的约束，主权也就成为界定国家疆域的核心指标，从而导致了国家疆域的演变进入了主权时代。随着主权原则的不断强化，领土概念几乎取代了疆域概念，或者说，领土成为了疆域的代名词。但是，随着全球化时代出现的超主权或在主权之外占据或控制地理空间的现实的凸显，“领土”一词已经无法表明国家占有或控制的地理空间范围了。在此情况下，为了有效地描述和分析国家占有或控制的地理空间范围，“疆域”概念重新受到重视，并被广泛使用。

在今天这样一个全球化时代，国家的疆域并不等同于领土。对于许多国家来说，领土只是其拥有主权的疆域或主权性疆域。除此之外，它还在领土之外占据或实际控制、管理着一定的地理空间范围，并将其视为自己的疆域，从而拥有了超越于国家主权的疆域，即超主权疆域。对于这样的超主权疆域，时下的人们往往用“边疆”一词来指称它，于是便有了“太空边疆(或高边疆)”、“底土边疆”、“利益边疆”、“战略边疆”等概念。

国家的疆域尤其是对于那些疆域广大的大国来说，就明显是由多个部分构成的，具有突出的结构性特点。当然，各个国家的疆域的构成是不同的，具有明显的差异性，陆权国家、海权国家、陆海兼备的复合型国家在疆域的结构上就存在着很大的差别。从陆海复合型国家来说，国家的疆域大致由以下两个部分构成：

第一，主权性疆域。国家的主权性疆域是与国家主权联系在一起的疆域形态，具体又分为两种类型：一是领土。这是国家主权管辖的地理空间，国家对其拥有完全的排他性的主权，即领土主权。根据国际法，国家的领土由多个部分组成，它包括主权管辖的陆地、水域、上述陆地和水域的底土以及上述陆地和水域之上的空气空间，即领陆、领水、领空和领底土；二是主权权利区。这是邻近某国领土并由该国家通过行使主权权利而进行管理、管控的区域。这样的区域只存在于海洋，并且由国际海洋法进行规范。沿海国对于这样的区域并不拥有主权，但却在行使领土主权和维护自身利益的过程中对邻近海域或海域中的某些事项形成实际的控制或管理。这样的控制和管理得到国际海洋法认可后，便演变成为主权权利。享有主权权利的国家，对这样的区域进行着实际的管制，从而使其成为既非领海也非公海的区域。

第二，非主权性疆域。非主权性疆域是国家对其形成某种程度的控制但却不享有主权管辖和主权权利的地理空间区域，以及基于地理范围的其他形态的空间范围，具体又可分为两种形态：一是国家控制的非主权地理范围。在疆域对于国家发展的意义日渐凸显的情况下，一些国家在对没有主权归属的地理空间，如南极地区、北极地区、国际海底区域、外层空间等的开发利用过程中，形成对其某些区域的实际控制或管理，并将其视为自己的疆域，从而形成了国家控制的非主权地理空间范围；二是国家具有实质性影响力的基于国家利益的地理空间范围，即国家为了维护自己的海外利益，运用国家力量对利益聚积区施加影响进而形成对该区域的实际控制，从而形成一种新的疆域形态。

国家将自己的权力覆盖或延伸于一定的地理空间之上，使其成为自己的疆域。国家的机构、组织、财富，以及国家能力的生成、国家的发展，都是在此基础上进行的。国家的活动，也主要是在此基础上展开的。从这个意义上说，疆域是国家构建、存在和发展不可或缺的地理条件。从国家发展的角度来看，国家疆域的范围、区位、形态、结构等，都发挥着重要的影响。在国家间的竞争趋向于激烈的背景下，疆域对于国家形成优势和增强竞争能力的意义也更加突出。从总体上看，疆域对于国家发展的意义，主要表现在以下几个方面：

一是决定国家的总体体貌。国家的疆域本身就是外在形成的重要表现，也国家体量的一个重要标志。而且，国家疆域还是国民生活的范围，以及国家经济活动的主要空间范围，对国家的人口数量和经济规模等，都具有直接影响。另外，国家疆域的位置，尤其是是否拥有海岸线和领海，又决定着一个国家是陆权国家还是陆海兼备的复合型国家。陆海兼备的复合型国家，在海上运输线、海洋开发乃至太空开发方面，都具有显著的优势。从这个意义说，疆域因素往往是大国形成的重要条件。

二是决定国家的资源贮备。国家的建设和发展，最终都依托于经济的发展，以及以此为基础形成的经济体量。但是，国家的所有经济活动都必须以一定的资源条件为基础。诚然，不同的国家在资源秉赋方面的差异是巨大的，疆域规模较小的国家也会拥有丰富的资源贮量，但通常的情况却是疆域规模大的国家资源贮备在品种和数量方面自然占有优势，而且往往拥有对整个经济活动具有至关重要的战略性资源。因此，国家疆域是国家资源形成的基础。

三是提供国家的发展空间。国家的所有活动，尤其是国家的经济活动和物质财富的创造，以及强大国家能力的形成，都是在国家疆域的基础上进行的。国家疆域提供了国家活动的基础性条件，支撑着国家的建设和发展。相对来说，拥有广大和辽阔疆域的国家，不仅资源条件相对优越，而且国家活动和发展的空间条件相对充裕，人口发展和市场的潜力巨大，国家蕴涵的发展潜力也就比较强劲，就会具有良好的前景。

四是影响国家的战略性益。在国家间的相互依存和竞争的情况下，地理因素既是一个国家发展自己和维护自身利益的基础条件，也会成为一个国家限制、挤压、遏制对手时可资利用的手段和条件。在此条件下，尤其是一些国家利用地缘因素和关系去压制和攻击对手国家的行为愈演愈烈的情况下，作为国家政治地理空间的疆域也有成为国家战略性利益尤其是地缘政治利益的条件，对于国家的发展和安全产生着重要而深远的影响。

五是影响国家的整体安全。在人类社会通过国家方式治理的国家时代，国家间的竞争往往如影随形般地伴随着国家的发展，通过战争手段来解决国家间争端也是常态。因此，战争也就成为国家必须面对的最大风险。维护国家安全成为国家维持自身存在和发展的首要选择。而在维护国家安全的视野中，国家的疆域是一个基本的条件。国家疆域的规模、结构、形态和地缘政治条件等，都对国家的安全具有重要的影响。

六是制约国家的竞争能力。在人类以国家的方式进行治理的条件下，国家间的竞争是国家关系的常态。而且，随着国家间关系越来越紧密，国家间的竞争也趋向于激烈和全面。于是，具备较强的竞争能力，成为了国家存在和发展的重要条件。而在国家竞争能力形成的过程中，疆域往往发挥着十分重要的作用。优厚的资源秉赋在造就国家竞争能力方面的作用是明显的，国家疆域的规模、结构及地缘形势，也在造就国家竞争能力方面发挥着十分重要的作用。

疆域对于国家发展来说具有重大意义，这也为无数的经验事实所证明。美国的迅速发展并在较短的时间内成为世界头号强国，在相当大程度是就是凭借其优越的并不断拓展的疆域条件。“一部美国历史，是不断拓展‘边疆’的历史。从大西洋西岸向太平洋东岸的移动、从北美大陆向海外进而向地球各个角落的延伸、从地球表面向外层空间的发展，是美国从北美‘大陆边疆’向‘全球边疆’的发展过程。”正因为如此，“美国能够在短短的两百多年里，从英属北美13个殖民地壮大为一个独立的民主共和国、从一个位于大西洋西岸的孤立国家演进为一个影响巨大的世界大国、从一个并不先进的农业国发展成为一个世界顶级的工业强国。”曾经的“日不落帝国”英国的衰落，则与其海外疆域(殖民地)的丧失直接相关，这又从另一侧面说明了疆域对于国家发展的意义。

第二次世界大战以后，在民族解放运动和国家分裂的双重影响下，新增了大量的民族国家，“国家拥挤”的现象日渐突出。与此同时，全球化时代导致的国家间关系日渐密切及国家间的竞争在全球范围内深度展开，科学技术革命的持续高涨，人类开拓和利用地理空间的能力空前提高。在这样的情况下，疆域对于国家发展的意义进一步凸显，占据或控制更多的疆域对于国家竞争优势形成的作用更加突出。在国家占据更大地理空间的冲动和能力的发展同人类能够利用的地理空间的有限性之间的矛盾越来越明显和越来越突出的情况下，国家间的疆域争夺——这样的争夺一般发生于国家疆域的边缘地带因而表现为边疆争夺——也越来越突出。当下正在发生的美国重返亚太，以及美俄围绕乌克兰而展开的博弈和缠斗，也与国家间的边疆争夺存在着直接或间接的联系。

中国在崛起的过程中，疆域问题也是一个绕不开的问题或必须迈过去的坎。夺回被占的领土和全面地维护自己的疆域，是中国崛起的必要条件。在领土被占和领土外的其他形态的疆域不能得到有效维护的情况下，中国的崛起就无法实现。收复被占领土和有效维护自己的疆域，也是中国完成崛起的重要标志之一。

三、有效治理的疆域才能充分发挥作用

疆域作为国家存在和发展的地理条件，对国家发展的意义已经为无数的实例所证明。可是，在人类国家发展的历史上，国家的疆域由于管控不善而丧失、由于衰弱或动荡而无法有效利用、疆域的边缘地带即边疆由于失去控制而崩塌，进而拖累国家甚至拖跨国家的例子也不胜枚举。西方历史上的罗马帝国的衰落和最终败亡，与其边疆的衰弱和崩塌直接相关。中国历史上边疆动荡或骚乱导致国家政权倾覆或国家分裂，边疆受到外部势力入侵而将战火延至内地而拖累国家的例子也比比皆是。这说明疆域只有在得到有效管控、稳定而有秩序、合理规划、具备开发和利用的条件时，它才能发挥作用进而实现疆域功能的最大化。如若不然，疆域的功能就得不到发挥，甚至会成为国家的拖累。

然而，作为国家政治地理空间的国家疆域，并不会自然而然地具备这样的条件。回顾历史可以看到，在国家疆域的发展中总是会存在着削弱甚至破坏这些条件的因素，从而导致疆域问题不时发生，给国家发展造成困扰甚至破坏。历史的经验表明，这些导致国家疆域弱化或给国家疆域造成消极影响的因素，既来自于国家的外部，也会产生于国家的内部，但主要是以下几个方面：

一是竞争对手的蓄意干扰。在人类社会以国家的方式进行治理的条件上，国家既是政治共同体也是利益共同体。国家在追逐自身利益的过程中便会形成相互间的竞争，竞争已经成为国家间相互关系的一种基本形态。在某些特定的情况下，国家的间的竞争还会十分激烈的，有的时候国家间的竞争甚至是你死我活的。在这样的情况下，利用疆域问题(尤其是边疆问题)或疆域因素去干扰或压制竞争对手，就会成为经常被采用的手段。从某个具体的国家的角度来看，国家的疆域或边疆面临着竞争对手的干扰和破坏造成的威胁，往往是一种常态。

二是地缘政治因素的搅动。在国家间存在依存和竞争关系的条件下，地理因素就会对相关国家的治理和发展造成深刻的影响而成为国家的地缘政治条件。某个特定区域也会形成某种特定的地缘政治环境，进而对相关国家造成或大或小的影响。与此相适应，地缘政治环境中发挥作用的各种因素也会被相关国家操弄而成为重要的地缘政治变量或地缘政治工具。于是，地缘政治环境尤其是特定时期的某些重要因素，就会对特定国家的疆域带来重大影响。蒙古从中国独立并另立国家，就与苏联基于地缘政治利益的考量而施加的影响直接相关。

三是社会政治因素的作用。在疆域规模较大的国家，不同区域由于历史和现实因素的作用，在人口构成方面往往存在明显的差异。这一点在疆域的核心区与边缘区即边疆的对比中表现得尤为突出。相对于核心区来说，边疆往往存在着多个民族群体，不同的民族群体不仅有多样性的文化，同时又会信仰着为数众多的宗教。具有特殊区位和复杂人口结构的边疆，往往又是境外势力渗透的重点区域。因此，边疆地区的社会政治因素是最为复杂的，由此导致和引发的矛盾难以避免。这样的状况就不可避免对该区域的稳定和秩序造成严重的影响。

四是开发中的非理性行为。疆域作为一种地理空间条件，它提供的发展条件须经一定的开发行为和过程才能发挥作用。疆域对于国家的经济价值、政治价值和社会价值等，都是在一定的开发利用过程中发挥出来的。然而，介入疆域开发和利用过程的各种行为主体，不论是政府、企业、社会集团还是个人，都是基于自身的利益来进行疆域开发的。而边疆开发和利用行为的逐利性及其追求眼前和直接利益的动机，就可能导致疆域开发的非理性化，难以避免的破坏性、掠夺性开发，会对疆域造成消极性的影响。

五是社会意识形态的影响。国家的疆域尤其是有人居住的陆地疆域，社会意识形态是一个不容忽视的影响变量。对于疆域规模较大的国家来说，疆域不同区域间的人口或人群往往在文化方面存在较大的差异性，它们是不同的民族群体或具有不同宗教信仰群体。这样的社会历史条件为多样性意识形态的形成、传播和发挥作用提供了条件。在特定意识形态的影响下，特定区域的人民会掀起独立和分裂的政治运动，从而给国家疆域的统一和稳定造成深刻的影响。比如，民族自决的思想和观念，就造成了许多国家的分裂和疆域版图的重构。

六是国家疆域政策的失当。某个地理空间因为被国家占据和控制而成为国家的疆域，而国家直接或间接的疆域政策或边疆政策，也会对国家的疆域产生重要的影响。某个国家如果由于战略取向失当或在疆域问题上缺乏深谋远虑，就会在对自己疆域的管控和治理的政策方面出现失误，甚至制定和实施错误的政策。而这样的情况一旦出现，该国的疆域的某些部分，尤其是疆域边缘部分即边疆的某些区域，就会出现虚弱甚至失控。国家疆域如海疆的或其他形态边疆的失去或被他国占据，往往就发生在这样的情况之下。

对于国家的疆域来说，上述这些因素都不仅是客观存在的，也是难以避免的。这些因素既然存在了，也就不可避免地会发挥作用，有时它们中的一个因素单独发挥作用，有时则多个因素同时发挥作用，给国家疆域的安全造成消极的影响甚至是严重的威胁，从而引发各种各样的矛盾和问题。其中，比较突出的有以下几个方面：一是疆域的管控问题。在国家间的竞争不能排除并趋向于激烈化的条件下，国家的疆域面临其他国家的争夺和挤压都是难以避免的，国家有效维护领土主权的安全，并对超主权的疆域进行有效控制，疆域才能稳定运行。然而，疆域尤其是超主权疆域的管理并不会自然而然地实现。二是边疆的秩序问题。对于一个正常的国家来说，领土的核心区的秩序是能得到优先保障的。但领土的边缘区域和领土外的其他边疆形态的秩序，就会在内外因素的影响下出现问题。三是边疆的稳定问题。在边疆的社会发展中，自生的和外来的许多因素都会导致社会的动荡，从而出现不稳定问题。四是边疆开发问题。相对于国家疆域的核心来说，不论是领土边疆还是非领土的边疆，都存在开发问题。边疆只有得到有效的开发，才能充分发挥作用。五是民族宗教问题。相对于疆域的核心区来说，边疆有着更为多样的民族群体和多样性的宗教信仰，因此，民族群体之间和宗教信仰之间的矛盾和冲突也就表现得更加突出，而且这两个方面的问题常常相互渗透并相互纠缠，引发民族问题和宗教问题。

在国家疆域面临着诸多矛盾和冲突的情况下，国家必须运用政治力量来解决或处置这些问题，或者将矛盾和冲突控制在一定的范围内，对自己的疆域实行有效的管控，在疆域内建立并维护正常的秩序，社会的矛盾和冲突虽然不能排除但得到了有效的控制，边疆得到了有效的开发利用，只有在这样情况下国家的疆域才能充分发挥自己的功能。

换个角度来看，国家疆域总是会面临诸多挑战和问题的事实也表明，疆域的确是国家存在和发展的条件，但疆域对于国家发展的意义的有效发挥，并不是无条件的，而是有条件的。这个条件就是疆域得到有效的治理。历史和现实的情况一再表明，只有得到有效治理的疆域，才能充分发挥自己的功能，在国家发展中发挥积极作用，促进国家的发展。疆域在国家发展中的作用发挥到何种程度，与疆域的治理水平直接相关。所谓国家的疆域治理，就是国家运用政权的力量或国家力量，动员和调配国家的资源，去解决疆域面临或凸显的各种矛盾和问题的行为和过程。疆域治理是国家治理的一个重要的面向，也是国家治理的重要组成部分。

由于疆域是国家形成和发展的基础，疆域规模和形态等对国家发展具有根本性的影响，国家也就总是具有巩固疆域和拓展疆域的冲动。追求更大或更为有利的疆域，往往会成为国家的重大目标并诸于实践。这一点已经为古今中外无数事实所证明。纵观人类的国家发展史，众多的国家尤其是那些规模较大的国家都有过拓展疆域的行动，或者说，现有的疆域就是历史上疆域拓展的结果。但是，获得了疆域并意味着这些新辟疆域一定能够为国家壮大和发展提供支持或支撑。新辟疆域如果不能得到有效的管控和开发利用，就会失去意义甚至因为社会动荡而成为国家的包袱和累赘。新的疆域只有得到有效的治理，才能巩固并在国家发展中发挥积极的作用。相对于边疆的获得和拓展来说，疆域治理的意义一点也不逊色。回顾人类的历史可以看到，只有得到有效治理的疆域，才能稳定并保留在国家的版图中，才能得到有效的开发利用，成为国家发展的有力支撑。相反，疆域如果不能得到有效的治理，就会失去或弱化、崩塌，从而成为国家发展的累赘，就会把国家拖垮。

既然国家的疆域并不局限于主权性的范畴，还包括一些国家虽然不拥有主权却实际控制或使用的区域，因此，国家的疆域治理也可划分为主权疆域的治理和非主权疆域的治理两个部分，两个部分又相互支撑，相互配合，联为一体。

四、疆域治理的凸显及治理方式的创新

作为一种基本的政治现象，国家是在一定疆域的基础上形成和发展的，疆域既是国家形成的基本的条件，又对国家的进一步发展形成制约。因此，国家不仅面临着扩大国家政治地理空间的问题，即疆域的拓展问题，也面临着对既定疆域进行控制、维护、管理和开发利用的问题。当国家运用政权的力量去解决或处置后一个问题的时候，国家的疆域治理就形成了。离开了疆域治理，或者说，国家的疆域治理问题不能得到有效的解决，国家的其他方面的治理就会受到影响，甚至都无从谈起。因此，疆域治理就成为了国家治理的重要组成部分，而且关乎国家的统一和稳定，关乎国家治理的成效，关乎国家发展的未来，从而在国家治理体系中占有十分重要的一席。纵观国家发展的历史，疆域治理是一个既古老又常新的命题。

从国家疆域治理的历史经验来看，疆域治理本质上是国家运用政权的力量去解决或处置国家面临的疆域问题的过活动和过程。从总体上看，国家面临的疆域问题可大致分为两个方面：一是传统疆域问题。在国家主权体制建立起来以后的主权时代，传统疆域的主要形态就是领土。因此，传统疆域问题也就是领土中的问题，涉及到的主要是领土主权的维护问题，以及疆域不同部分的治理问题，如核心区的治理、边疆的治理，边疆治理又分为陆地边疆治理、海洋边疆治理等；二是新辟疆域问题。在疆域发展的无主权时代，国家疆域的获得和拓展，大都是由国家的能力和需要来确定。国家疆域的主权时代开启以后，国家疆域主要由主权来规定，超主权的疆域受到排斥。在如今全球化时代，随着国家间利益依存关系日渐密切以及国家的海外利益的日渐突出，正视超主权的疆域成为了不可回避的必然选择。但是，无论是疆域的前主权时代、主权时代，还是超主权时代，如何对新辟疆域进行管制、维护和开发，都是国家面临的重要的疆域问题。

国家在解决疆域问题即开展疆域治理的过程中，总是会根据当时具体的社会历史条件，包括国家间处理疆域关系的基本规则，有目的有计划地进行疆域治理，并因此而形成多种多样的疆域治理方式。而这些具体的疆域治理方式，又会对相关国家的治理以及国家间关系乃至地缘政治关系和地缘政治版图产生直接或间接的影响。从这个意义上说，国家的疆域治理实践及其方式也往往成为影响人类历史的重要因素。

罗马帝国在人类的疆域拓展和疆域治理的历史上，留下了浓墨重彩的一笔。罗马从建立城邦到统一意大利，与其在疆域的拓展和治理的成效直接相关。罗马由共和国转变为帝国，不仅是公元前27年屋大维被元老院授予“奥古斯都”称号并确立了个人的专制统治，更为重要的是它对其他国家实行军事征服之后，将所征服国家或王朝变成自己的行省，并通过有效的疆域治理而对其实行殖民统治。其实，帝国作为一种国家形态，不仅是拥有集国家权力于一身的皇帝，更为根本是它将其他国家或王朝纳入到了自己的统治范围之中，从而使自己的国家成为一种控制着其他若干政治实体的政治集合体。

中国也曾经在历史上形成了独特的疆域治理制度。一方面，在国家统一的条件下，那些有作为的王朝通过各种经济、政治和文化的措施，将疆域的不同部分紧密地结合在一起，实行疆域整合而提升了疆域不同区域的同质性，同时也把疆域的边缘部分与核心区区分开来，采取特殊的政策和方式进行治理，从而建立了富有特色的边疆制度。另一方面，一些王朝的统治者又基于扬威名于天下、披声教于四方的理想，把那些主动来朝的国家或王朝变成自己的藩属并对其实施保护，从而形成了与罗马帝国有着本质区别的疆域治理方式。正因为如此，笼统地把中国历史上的王朝称为“中华帝国”的做法是不恰当的，至少是不准确的。中国历史上的那些庞大的王朝，都不是真正意义的帝国。

世界近代以来，那些率先建立民族国家的欧洲国家，一方面凭借其民族国家的制度优势，另一方面凭借其在民族国家条件下迅速发展起来的资本主义经济，采取了帝国主义的手段，把许多国家变成自己的殖民地或半殖民地，不仅拓展了自己的疆域而且以殖民统治的方式实行疆域治理，从而使自己国家的得以迅速地发展和壮大。昔日号称日不落帝国的英国，就是通过这种方式建立自己的英国世纪。

国家疆域治理的方式在第二次世界大战后发生了重大的改变。第二次世界大战是人类历史上最具影响的重大事件。第二次世界大战前后人类历史发展的区别是如此之大，二次大战堪称人类历史的一个重大转折点。从国家疆域和疆域治理演变的角度来看，情况也是如此。第二次世界大战后，随着全球化时代的逐渐形成，国家间的利益依存度大幅度提升，国家的海外利益日渐增多并且对国家发展的影响也日渐突出。在这样的情况下，疆域对于国家的意义也更加突出，拥有更加宽广的疆域尤其是领土外疆域更加成为国家发展的重要条件，国家间的疆域争夺更加激烈。但是，在风起云涌的民族解放运动的冲击下，帝国主义的殖民体系土崩瓦解并被历无情地抛弃了。传统的通过殖民统治或对其他国家实行殖民化的方式来拓展和治理海外疆域的做法，面临着严峻的挑战，已经无法继续。与此同时，由于科学技术持续地高速发展，人类活动的地理空间得到了前所未有的拓展，为国家获得和占有更大的地理空间提供了新的可能。因此，创新疆域治理方式，根据形势的发展而创造或实施不同于以往又能适应新的形势并有效对疆域进行治理的新方式，成为一个历史性的课题。

在疆域治理尤其是边疆治理方面，美国的实践及其根据形势变化所作的创新，不仅十分突出并具有典型意义，而且也是富有启发性的。美国在立国后的相当一段时间，都偏居于大西洋的沿岸。美国的兴盛是与以西部开发为主要内容的边疆拓展联系在一起的，美国也因为边疆的拓展和开发而具有了活力。“在这一进程中，边疆是向西方移民浪潮的前沿”，国家获得了巨大的发展空间。“美国的发展不仅表现为一个单线的前进运动，而且是在一个不断前进的边疆地带上回复到原始状态，并在那个地区有新的发展的运动。美国的社会发展就是这样在边疆连续地、周而复始地进行着。”“这种不断的再生，这种美国生活的活动性，这种向西扩张带来的新机会以及跟简单的原始社会的不断接触，提供了支配美国性质的力量”，对美国的发展造成了深远的影响。

第二次世界大战以后，美国更是在把疆域拓展和疆域治理的范围拓展到全球的同时，创造了许多新的疆域概念和疆域治理形式。上世纪80年代，美国为了抢占新的外层地理空间，提出了“高边疆”战略，把外层空间纳入了边疆的范畴。不仅如此，“20世纪80年代中期，美国等西方大国从维护自身利益的需要出发确定战略控制范围，首先使用了‘利益边疆’概念”，以及“战略边疆”概念。战略边疆通常被看作“一国国力和影响力所能达到的、可控制的地理与空间区域，它是国家实力、战略意志以及国家战略能力的投射范围”。“如果说利益边疆回答的是国家利益的范围，战略边疆则是回答国家利益的战略要求。”正是通过这些创新性的边疆概念以及相关的边疆治理，并依托于分布广泛的军事盟友，美国有效地把自己的疆域拓展到了全球，并有力地支持了美国的发展。从这样的事实来看，“一部美国历史，是不断拓展‘边疆’的历史”的判断的无疑是恰当的。

对于正在崛起的中国来说，根据形势的变化而进行疆域治理的创新，也是一个必须引起高度重视的重大课题。回顾历史可看到，疆域的拓展和治理在国家发展的历史上一直占有重要的位置。中国历史上的第一个中央集权制王朝秦建立时，其疆域是十分有限的，在此基础上形成的国力虽然强大但也相当有限。但是，此后的那些统一的王朝，凭借其强大国力和辉煌文明产生的影响力，通过积极的开疆拓土过程而拓展了自己的疆域，并通过有效的边疆治理而使之巩固，进而在国家发展中发挥积极的作用，有效地支持了国家巩固和发展。然而，历史上疆域的拓展和边疆的划定，都是基于王朝统治中心的“一点四方”的观念而进行的，而这样的疆域观念和实践对于今天正在崛起的中国来说，却成为消极的因素。

按照中国传统的疆域观和边疆观，国家传统疆域内的核心区才是国家的命脉所在，处于核心区外围并拱卫着核心区的边缘区域即边疆以及边疆的治理，都必须服务于和服从于核心区的利益。而那些远离王朝核心区的藩属国，虽然也被纳入到国家疆域的范畴之中，但它也只是一种更次一级的边疆，其地位还不如传统疆域内的边疆，自然是要根据王朝核心区的利益来进行取舍的——这样的疆域结构，是导致中国历史上边疆弱化乃至丧失的重要根源。这样的观念延续下来并对今天的疆域治理发挥着影响，并对日渐融入世界并且必须从全球角度来看待自己疆域和边疆的现实要求形成消极影响——这也是一些人不能从世界格局和海外利益发展的角度去看待国家的疆域，不愿意承认领土外疆域的重要原因。

今天的中国，不仅迅速地崛起并融入世界，而且正在由传统的农业文明向工业和信息文明、由内陆文明向海洋文明、从地域性文明向全球化性文明转型，国家治理也必须形成与之相适应政治地理空间思维，进行疆域制度和疆域政策的创新。从这个意义上看，根据全球化时代国家疆域形态的新变化，借鉴其他国家的疆域观念和疆域政策，创新疆域治理思维和方式，维护自己的疆域利益，促进国家发展，是国家治理体系现代化必须解决的重大课题。