边疆党建与边疆治理现代化

方盛举 李骄  云阿云智库•边疆治理

导读：边疆九省区具有自然地理的边缘性、社会结构的民族性、国家安全的风险性、历史文化的多元性、经济发展的落后性、政治影响的国际性、生态环境的脆弱性、周边地缘关系的复杂性等特征，这决定着我国边疆治理的挑战和难度远高于内地核心区的治理。

来源：《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期

作者：方盛举 李骄

关键词：边疆党建；党建质量；边疆治理现代化

摘 要：边疆党建是边疆各级党组织通过贯彻实施党中央全面从严治党决策部署,以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线,全面推进党的建设总体布局,不断提高领导边疆治理的水平,进而促进边疆发展,确保边疆稳定安全的活动和过程。边疆党建对边疆治理现代化发挥着强大的引领和保障作用。充分开发边疆党建的治边功能，需着力解决以下边疆党建短板：准确定位边疆地方党委在边疆治理中的领导职责；重点提高边疆党的基层组织的覆盖率和组织力;把边疆各级党组织建设成为服务型、学习型、创新型党组织;培养适应边疆治理现代化需要的高素质干部;构建和完善边疆党建质量评价制度。

关键词：边疆党建；党建质量；边疆治理现代化

作者简介：方盛举,男,云南曲靖人,云南大学教授,博士生导师,国家社科重大项目首席专家,研究方向为地方政府与边疆治理。

基金：国家社科重大项目“我国边疆治理体系和治理能力现代化的系统理论及指数化研究”(16ZDA058)

边疆九省区具有自然地理的边缘性、社会结构的民族性、国家安全的风险性、历史文化的多元性、经济发展的落后性、政治影响的国际性、生态环境的脆弱性、周边地缘关系的复杂性等特征，这决定着我国边疆治理的挑战和难度远高于内地核心区的治理。党的十九届四中全会系统地提出了推进国家治理体系与治理能力现代化的方案，其中明确指出要“加强边疆治理，推进兴边富民。”也就是说推进边疆治理体系与治理能力现代化，是推进国家治理体系与治理能力现代化的内在要求和有机组成部分。治国必先治党，顺利推进国家治理现代化，关键在于把党建设得坚强有力。同样，面临着治理生态复杂、尖锐、严峻的边疆地区，要加强边疆治理，顺利推进边疆治理现代化，关键在于边疆党建质量能否得到实质性提高，关键在于边疆党建的治边功能能否得到充分开发。

一、边疆党建与边疆治理

毛泽东同志说过：“统一战线，武装斗争，党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝，三个主要的法宝。”可见，党的建设地位崇高、功效卓著，它曾经保障了中国革命取得成功，同样，在社会主义建设和改革发展时期，党的建设仍然是事业制胜法宝。特别在我国边疆地区执政环境复杂，行政生态变幻莫测，边疆治理要取得较好的效果，必须借鉴以往党建实践的成功经验，发挥党建的独特功效，以卓越的党建质量及成果确保边疆的良政善治，这即是以边疆党建加强边疆治理这个学术命题的缘起。

边疆党建是边疆各级党组织通过贯彻实施党中央全面从严治党决策部署，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，全面推进党的建设总体布局，不断提高领导边疆治理的水平，进而促进边疆发展，确保边疆稳定安全的活动和过程。可以从以下方面来理解边疆党建与边疆治理的关系：

第一，中国共产党是领导边疆治理的核心力量，必须把坚持党的领导落实到边疆治理的各领域、各方面、各环节。

中国共产党是我国唯一的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持中国共产党对边疆治理的全面领导，既是政治要求，也是民心选择，符合边疆治理的客观实际和内在要求。边疆是国家疆域的重要构成部分，在革命时期，中国共产党领导边疆各族人民推翻了各种阻碍边疆发展的反动势力及其制度体系，建立了人民当家作主的政权及制度体系，边疆各族人民获得了翻身解放，实现了边疆与内地完全的团结统一、共同发展和有效治理。在社会主义建设时期和改革开放以来，在党的领导下，边疆与内地一样，通过持续建设和改革，实现了治理体系不断完善，治理能力不断增强，各族人民完成了从站起来到富起来的伟大跨越，边疆呈现出领土完整、边防巩固、经济繁荣、民族团结、社会安定的良好发展态势，进入了历史上最好的发展时期和发展状态。目前，边疆各族人民正以昂扬的精神状态冲刺从富起来到强起来的伟大梦想。70多年来我国边疆的发展历程说明，党关于边疆治理的大政方针是正确的，政策实施是有力的，组织协调是到位的。历史发展经验证明，党对我国边疆治理发挥了核心领导作用，创造了出色的治理效能，得到了边疆各族人民的高度认同和真心拥护，党在边疆地区具有坚实的执政基础和坚固的执政地位。应该说，党对边疆治理核心领导地位的形成，既来自出色的治理绩效，更来自普遍的民心认同。可见，坚持党对边疆治理的全面领导，是历史发展逻辑的必然要求，是民心政治逻辑的必然要求。

我们强调要把党的领导落实到边疆治理的各领域各方面各环节，不仅是历史发展逻辑、民心政治逻辑的必然要求，还是现实严酷的治理环境提出的必然要求。从纵向比较看，我国边疆发展成绩斐然，但从横向比较看，我国边疆仍然呈现出边缘性、脆弱性、复杂性、异质性、国际性等区情特征，具体表现为：市场边缘、交通末梢、开放末端、人才洼地、社会发育度低、文化异质多元、地缘环境敏感复杂、自然生态脆弱易损等。发展不平衡不充分的问题表现得更为突出，民族宗教问题更为突出，边疆安全挑战更为突出，夯实政治认同的任务更为突出，民生领域短板更为突出，境外输入型社会风险和境内内生型社会风险相互交织更为突出等。边疆治理相对于内地核心区治理的复杂性、艰巨性、挑战性更为严峻，边疆治理需要更为强大的领导力、决策力、组织力、执行力等才能应对严酷环境带来的挑战。而这“四力”刚好是中国共产党在长期斗争实践和建设实践磨砺中逐渐发展出来的本领和独特优势。因此，坚决维护党对边疆治理的核心领导地位，把党的领导切实落实到边疆治理各领域各方面各环节，才能做到总揽边疆治理全局、协调边疆复杂关系，最大限度地整合社会资源，形成系统效应，有效应对边疆的各种风险和挑战，实现边疆的良政善治。

第二，边疆党建是加强边疆治理，推进边疆治理现代化的动力和政治保证。

加强边疆治理，推进边疆治理现代化是边疆治理体系及治理能力建设的价值追求，其内在地包含着：治理主体多元化、治理关系协同化、治理方式法治化、治理过程民主化、治理结果高效化等。加强边疆治理，推进边疆治理现代化是建成富裕边疆、法治边疆、文明边疆、平安边疆、和谐边疆、美丽边疆和开放边疆的前提条件。边疆治理现代化不可能自发地实现，它需要有强大的动力机制，这个动力机制就是边疆党建。中国共产党是具有强烈现代化追求的执政党。党章开宗明义地指出党的本质属性“是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”鲜明地指出了中国共产党是推动国家和民族走向现代化的引领者和代表者。党章进一步提出党在社会主义初级阶段的奋斗目标是：“为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。”这更是直接指出了党是领导和团结人民为现代化奋斗的执政党。一个把国家和民族的现代化作为使命追求的执政党，其党建任务必然是想方设法排除各种有违党性、党的使命的阻碍因素、消极因素、干扰因素等，要把党打造成为始终具有先进性、纯洁性，能够带领国家、民族、人民走向现代化及其更美好未来的执政党。在全国层面如此，在边疆亦是如此，边疆党建必然以推进边疆治理走向现代化为重任。

加强边疆治理，推进边疆治理现代化不是一个空洞的口号，更不是一个停留在纸上的目标，而是一个既需要顶层设计，又需要实践探索；既需要路线和方向选择，又需要制度安排；既需要政策制定，又需要政策实施的过程。党是边疆治理的领导核心，边疆党建特别是政治建设的重要任务就是要为推进边疆治理体系与治理能力现代化研究、规划、设计大政方针，甚至是确定制度和政策，并通过边疆党的思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设，保证这些大政方针、制度政策得到有效执行。可见，边疆党建是边疆治理现代化最有力的政治保证。边疆党建始终确保边疆治理现代化沿着正确的政治方向发展。

第三，边疆党建始终以提高党的执政能力和领导水平为依归。

边疆党建要求全面从严治党，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，全面贯彻落实党中央关于党建总体布局和具体决策部署，其目的就是要以提高边疆党组织的执政能力和领导水平为依归。边疆党组织的执政能力和领导水平直接决定着边疆治理的成效，甚至成败。

边疆治理是对边疆公共问题的解决和处置过程。在当今世界正经历百年未有之大变局的形势下，我国边疆面临的公共问题层出不穷：因边疆人民对美好生活期待而产生的边疆发展问题；因民族关系和宗教关系的复杂性而产生的民族问题和宗教问题；因境内外敌对势力的渗透、破坏、分裂、遏制、颠覆、分化等活动而产生的边疆安全问题；因现代国家建设需要而产生的政治认同建设问题；因实施全面开放政策而产生的涉边、涉外问题等。这些问题既有内生型的，也有输入型的，还有两者相互交织型的。当前边疆公共问题的复杂性、艰巨性、挑战性前所未有，对边疆治理能力提出了很高要求。

作为边疆治理体系中处于核心领导地位的党，理所当然地对提高边疆治理能力承担着核心领导责任。边疆治理能力是边疆治理体系所拥有的解决边疆公共问题的本领，这个本领不是与生俱来的，而是一个长期建设的结果。边疆党组织的执政能力和领导水平建设就是其中最关键的环节。边疆党组织在边疆治理中发挥着把方向、谋大局、定政策、促改革的核心作用，这决定着边疆党组织的执政能力和领导水平对边疆治理能力具有根本性的引领功效和整体性的推动功效。所以，边疆党组织的执政能力和领导水平既是边疆治理能力的直接体现，又是边疆治理能力现代化的强大动能。边疆党建提高了边疆党组织的执政能力和领导水平，从而加强和夯实了边疆治理体系解决边疆公共问题的能力。

第四，边疆党建是加强和改善边疆治理的重大方略。

加强和改善边疆治理的最终目的是为了满足边疆各族人民对美好生活的需要。目前我国边疆仍然处在社会主义初级阶段的低层次，有很多因素制约着各族人民对美好生活的实现，其中最主要的因素有三个：一是边疆经济社会发展不充分，制约着各族人民物质生活和精神生活水平的进一步提高；二是边疆历史遗留下来的政治关系较复杂，涉边、涉外问题较多，边疆经济社会发展客观上存在着不平衡性，这会加剧政治关系的复杂化和社会问题的尖锐化，对边疆社会和谐稳定造成严重影响；三是边疆历来是境内外反华势力进行渗透、颠覆、分裂、破坏活动的重点地区，面临着严峻的国家安全挑战。边疆发展、稳定、安全是边疆最为基础性的公共品，没有基础性公共品的有效供给，根本谈不上各族人民美好生活的满足。必须通过加强和改善边疆治理，解决好发展、稳定、安全等基础性公共品的供给，为边疆各族人民创造更美好的生活提供基本条件和开辟广阔空间。

加强和改善边疆治理是一项复杂而艰巨的系统工程，没有坚强有力的领导力量，没有完善的制度和政策体系，没有有效运转的完整的执行链条，没有科学的方法等，要谈加强和改善边疆治理都是空话。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势。”加强和改善边疆治理必须发挥党的领导优势，切实把党的领导落实到边疆治理的各领域各方面各环节，把边疆党建的实际成果转化为边疆治理效能。

总之，“党建”和“治边”的关系是：党建是手段，治边是目的。实现边疆的良政善治是加强边疆治理的目的，党建则是达成这个目的的手段和方法。但必须注意到，党建不是一般的技术性手段和方法，而是一种系统性、综合性的手段和方法，就是说，边疆党建是实现边疆良政善治的一套系统化方案和策略，是一项宏大而完整的建设工程。从这个角度看，边疆党建就是加强和改善边疆治理的重大方略。通过实施边疆党建方略，将提高边疆治理效能，促进边疆发展，确保边疆稳定安全，为边疆各族人民创造更美好的生活。

二、边疆党建对边疆治理现代化的引领和保障作用

推进边疆治理现代化是确保边疆经济发展、政治安全、边防巩固、民族团结、社会安定、文化繁荣、人民幸福的战略选择，是边疆治理的发展趋势和基本方向。受国际国内环境影响和各种因素干扰，边疆治理现代化不可能是一帆风顺的进程，其充满着障碍、陷阱、风险等挑战，甚至有迷失方向的可能。要确保边疆治理现代化进程始终沿着正确方向健康前行，离不开强大的政治领导力、思想引领力、组织动员力、政策执行力。中国共产党成立以来领导中国革命、建设和改革的实践经验证明，扎实有效的党建就是创造这几种力量的源泉。通过加强边疆党建，不断挖掘和激发各种治边力量，就能引领和保障边疆治理现代化顺利实现。

1. 边疆党建对边疆治理现代化具有引领作用

党建的引领作用是由党的执政地位决定的。党的执政地位决定了推进边疆治理现代化必须在党的领导下进行。政治学常识告诉我们，一个国家执政党的首要职责就是引领国家治理与国家发展。执政党在边疆加强自身建设的目的就是要提高引领边疆治理和边疆发展的本领。党对边疆治理现代化的领导不是包揽一切事务的“把事情做正确”的具体管理活动，而是“做正确的事”的总揽全局协调各方的统领活动，体现为依靠政治领导、思想领导和组织领导来完成对边疆治理现代化的引领。

党建的引领作用是由党的先进性决定的。党章开宗明义地指出，中国共产党“代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”这就是党的先进性的来源。党的先进性不是与生俱来的，需要持续地进行建设，为此党的建设确定了三大任务：执政能力建设、先进性建设、纯洁性建设，可见，先进性建设就是其中之一。边疆党建同样要把先进性建设作为主要任务，当党的思想理论和政策主张都能够促进先进生产力的发展，都能够促进先进文化的发展，都能够促进最广大人民根本利益的实现，那党就会始终走在时代前列，始终得到人民拥护，始终引领边疆治理现代化进程。

边疆党建对边疆治理现代化的引领作用体现在以下方面。

第一，以政治建设成果引领边疆治理现代化的发展方向。政治建设是党的根本性建设，在党建总体布局中处于首要地位。通过党的政治建设，要使全党“进一步坚定政治信仰，强化政治领导，提高政治能力，净化政治生态，实现全党团结统一、行动一致”。党的政治建设在政治信仰建设上的成果集中体现在坚定“四个自信”上。在边疆治理现代化的进程中，解决了边疆各级党组织和党员干部的政治信仰坚定性问题，不管遭遇什么样的阻碍和干扰，都能够保持政治定力，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，而始终引领边疆治理沿着中国特色社会主义道路前进；在强化政治领导方面的成果集中体现在增强“四个意识”和做到“两个维护”上。在边疆治理现代化进程中，实现了党中央对边疆各级党组织的集中统一领导，做到了上下贯通、左右协同、执行有力，避免了政出多门、各自为政的混乱，也避免了地方主义、部门主义的阻碍，党中央所制定的大政方针就有很高的权威性，能得到不折不扣的执行，从而引领边疆治理现代化始终沿着党中央确定的政治方向前进。

第二，以思想建设成果引领边疆治理现代化的价值追求。党的思想建设，主要是通过科学的理论武装头脑，确保全党树立共产主义的远大理想和中国特色社会主义共同理想，“把理想信念建立在对科学理论的理性认同上，建立在对历史规律的正确认识上，建立在对基本国情的准确把握上”。边疆党的思想建设，除了要从总体上掌握新时代创新理论外，还要重点掌握习近平边疆治理思想。党的创新理论不仅是中国特色社会主义现代化强国建设的理论武器，也对边疆治理现代化的健康发展起着指引作用。

第三，以组织建设成果引领边疆治理现代化的政策实施。党的组织建设的关键是高素质干部队伍建设。干部是事业发展的中坚力量，特别是那些既具有真理力量、人格力量，还具有世界眼光、战略思维、创新思路、改革举措、实干担当等品格的高素质干部更是各项事业发展的领军人物。目前边疆干部队伍中胜任日常领导和管理工作的干部较多，但能够引领一个地区或一个行业取得超常规跨越式发展的破局型、领军型干部相对较少。为此边疆党的组织建设的重点就是要培养更多的破局型、领军型干部，依靠该种类型干部把边疆治理现代化的各项政策用足用好用活，从而引领边疆治理现代化发展。

2. 边疆党建对边疆治理现代化具有保障作用

首先，党建具有开发政治资源的功能，边疆党组织政治资源增加，为边疆治理现代化提供强大的政治资源保障所谓政治资源，就是政治行为主体用于影响他人行为的手段。作为政治行为主体的执政党，其拥有政治资源的多少关乎执政地位能否巩固、执政能力能否胜任的重大问题。边疆党组织如果拥有强大政治资源，就能保障其领导和推进边疆治理现代化的高效性和有序性。

中国共产党历来重视政治资源的开发和整合，这主要通过党建实现。新时代党建主线是长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设，两大建设的实质都是政治资源的开发和创造。从执政能力建设看，长期执政能力不能仅靠国家权力来支撑，在依宪依法执政的民主政体下，国家权力受宪法法律严格制约，是有限权力，绝不允许肆意扩张。长期执政能力建设的主要途径只能是提升党的权威性，即通过党建使党获得人民广泛认同和支持，也称为以党建赢得民心。民心是最优质的政治资源，是执政党权威性的来源，是执政能力的基石。执政党要赢得民心，一靠真理的力量，二靠人格的力量，两者缺一不可。习近平同志深刻指出：“我们党作为马克思主义执政党，不但要有强大的真理力量，而且要有强大的人格力量。真理力量集中体现为我们党的正确理论，人格力量集中体现为我们党的优良作风。”真理的力量尽管集中体现在党的正确理论中，但却贯穿在党制定的正确路线方针政策中。人格的力量尽管集中体现在党的优良作风中，但却贯穿在每个党员日常良善言行中。所以，党建就是以真理力量和人格力量来感召人民、获得认同的权威性建设过程，就是赢得民心的过程，就是创造政治资源的过程。

从党的先进性、纯洁性建设来看，党的先进性集中体现在党的“三个代表”属性上，从理论逻辑上讲，能够代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益的政党，一定是有威望、得民心的政党。在实践逻辑上，群众是否高度认同和支持这个政党，不仅看理论主张，更看重实践结果。所以，党的先进性建设就是把“三个代表”理论主张转化为实践结果的过程。通过党建，实现“三个代表”从理论逻辑到实践逻辑的一致性，由此党的威望提高了，政治资源也就不断地被创造出来。党的纯洁性集中体现在风清气正的政治生态上，只有消极腐败现象、特权现象，官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风等不正作风得到全面遏制，党才能得到拥护，避免政治资源流失。从上可见，边疆党建就是不断创造政治资源，为边疆治理现代化提供资源保障的过程。

其次，党建具有开发组织资源的功能，边疆党建就是开发组织资源，提升组织力的过程。组织资源就是为达成一定目标，把分散人的力量有效动员进一个分工协作体系中形成合力的本领及手段的总称，也称为组织力。社会中所有组织的本质都是为特定目标而形成的分工协作的体系，但不同的组织动员人的本领和手段存在差异，形成合力的本领和手段存在差异，这就是组织资源存量的差异。组织资源存量较多的组织实体，其运行效能较高，相反，则运行效能较低。为提高达成目标的效能，每个组织都在寻找开发组织资源的途径和方法。

边疆是“国家权力存在管控风险的边缘性行政区域。”这一区域在政治关系上具有复杂性，不仅要调节和平衡区域关系、阶层关系、行业关系、利益群体关系，还要调节和平衡民族关系、宗教关系、境内外关系等；边疆在文化上具有的异质多元性，自然地理的差异性导致地域文化差异较大，民族众多导致民族文化差异较大；边疆在经济社会发展水平上具有脆弱性，不管是综合经济实力、社会发育程度、公共服务水平等，边疆省区大都排在全国末位的位置；地缘影响的国际性，边疆是我国与周边国家联系交往的通道和平台，跨境民族问题、跨境宗教问题、跨境犯罪问题、涉边涉外问题等都会产生国际性影响。可见，边疆是国家治理中问题最多、难度最大的区域。边疆治理是国家治理格局中的短板和薄弱环节。加强边疆治理，推进边疆治理现代化，就必须投入更强大的组织资源，统合凝聚尽可能多的人力，才能应对边疆治理中的各种风险和挑战。所以，推进边疆治理现代化迫切需要更多组织资源的支撑和保障。

党的建设，特别是党的组织建设过程，就是开发组织资源的过程。党的先进性和纯洁性建设，保证了党能够始终走在时代前列，始终赢得人民拥护和认同，由此，党组织所展现出来的对群众所具有的感召力和组织动员力，就是通过党建开发出来的组织资源；党的组织建设的重点在基层，主要任务是：扩大基层组织的覆盖面，教育督促党员发挥先锋模范作用，吸收社会中的优秀分子加入党组织，组织宣传凝聚服务群众，提升组织力等，这些都是党建开发组织资源的具体举措；党员干部是那些把分散人的力量组织统合成强大力量的关键因素，所以党的组织建设的关键就是建设高素质专业化的干部队伍，这支队伍的领导力、决策力、组织力建设等就是开发组织资源的具体体现。

总之，边疆的边缘性、脆弱性、复杂性、多元性、国际性等区情决定了边疆治理过程中最稀缺的资源就是组织资源。而通过边疆党建源源不断地开发和供给组织资源，将为边疆治理现代化提供强有力的资源保障。

再次，党建具有开发制度资源的功能，边疆党组织在治边实践中，要以问题为导向进行制度创新，为边疆治理现代化提供有效的制度保障。制度资源就是能够有效解决实践问题的制度性工具的总称。人类就是在解决各种实践问题的过程中推动着社会向前发展的。在反复解决某些实践问题的过程中，人们会不断地总结凝练出比较有效的规律性的方法、规程、准则等，之后遇到相同或相似问题时，这些方法、规程、准则都能帮助人们解决这些问题，那么，我们就把这些基本稳定的，可以反复再现的，模式化的方法、规程、准则等称为制度。正如亨廷顿说：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”可见，制度是人们解决实践问题的工具和手段，其具有过程的客观公正性、结果的可预测性、交易成本的低廉性、应用的可复制性等优势。制度产生后因其有解决现实问题和未来问题的工具效用，所以我们把其称为制度资源。

边疆治理是对边疆问题的解决和处置过程，长期以来在边疆治理实践中创造了很多有效制度，逐渐形成了边疆治理现代化的制度体系，如解决边疆民族问题的民族区域自治制度，解决边疆巩固问题的屯垦戍边制度，解决边疆发展问题的对口支援制度，解决边疆基层治理问题的驻村工作队制度等。推进边疆治理现代化仅靠现有的存量性制度显然不够，随着实践的发展，新问题、新挑战会层出不穷地出现，这就需要通过创新来发展制度增量。推进边疆治理现代化的过程，不仅是充分盘活制度存量的过程，更是通过制度创新积极发展制度增量的过程。边疆治理制度的创新是推进边疆治理现代化的重要动力，没有治理制度的创新，就谈不上边疆治理现代化。边疆治理现代化迫切需要制度资源的开发来保障支撑。

边疆党建具有开发制度资源的自觉和优势。新中国建立以后，党在治国理政实践中非常重视制度建设，具有制度建设的高度自觉性。特别是经历了“文革”的惨痛教训后，更是把制度建设摆在了极其重要的地位。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。” “制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”所以，改革开放以来我国国家治理的进步，靠的是全党上下、全国上下自觉的制度创新和制度建设推动的。习近平同志强调：“我们要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，坚持从我国国情出发，继续加强制度创新，加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度。要及时总结实践中的好经验好做法，成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律。我们要积极吸收借鉴人类制度文明有益成果，但决不能动摇或放弃我国制度的根基。”执政党的重要领导职责就是推动制度创新和制度建设，为国家治理现代化、边疆治理现代化提供制度保障。

边疆党建对边疆治理现代化的保障作用表现在以下方面：

以执政能力建设成果为边疆治理现代化提供动能保障。党的十九大报告指出：“我们党既要政治过硬，也要本领高强。”并列举了八个需要增强的执政本领：学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领等。国家现代化是一个长期进程，内有种种现代化陷阱羁绊，外有强权政治和霸权主义挤压，所需要的国家治理能力既要全面，又要强大。从全党角度提出的8个执政本领对边疆党组织的执政能力建设也完全适用，它们其实就是加强边疆治理所必需的8种核心能力。边疆治理能力现代化就是边疆治理主体学习能力、领导力、改革创新能力、科学发展能力、依法治理能力、群众工作能力、执行力、应对风险能力等持续提高的过程。目前边疆治理急迫需要解决的重大公共问题有：边疆开发与发展问题、民族与宗教问题、边疆安全问题、边疆政治认同问题、边疆社会稳定问题等。这些公共问题具有艰巨性、长期性和复杂性特点，需要高超的治理能力才能应对，而高超治理能力的生成逻辑就隐藏在这八种执政本领中。在边疆治理主体中，党组织处于核心领导地位，这决定了边疆党组织对八种执政本领的建设可以直接转化为强大的边疆治理能力，确保边疆重大公共问题能够得到及时有效的应对。边疆党组织执政能力建设过程同时就是推进边疆治理能力现代化的过程。可见，边疆党组织执政能力建设为推进边疆治理现代化提供了强有力的动能保障。

以先进性和纯洁性建设的成果为边疆治理现代化提供治理资源保障。党的先进性和纯洁性建设，就是要“把党建设成为始终走在时代前列、人民拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。”党的先进性体现在两个方面：真理方面的先进性和道德方面的先进性。真理方面的先进性，是指党通过学习、探索和创新，认识和掌握较充分的人类社会发展规律、社会主义建设规律、党的执政规律等，并善于把掌握的规律与当下的世情国情党情相结合，从而制定出体现真理性的正确路线方针政策。党在真理方面的先进性，确保了国家治理现代化避免走入歧途，能够始终沿着正确的方向路线前进；道德方面的先进性，是指党一直把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，坚守以人民为中心的价值追求，具有优良作风，保持与人民群众的血肉联系，能够赢得人民的衷心拥护，得到人民的热忱支持。党的纯洁性是指全党在思想上、作风上、组织上具有纯粹、清正、廉洁的品格和特质，这个品格和特质是党执政合法性的重要基础。党的先进性和纯洁性不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，而是通过长期持之以恒的建设来确立和维系的。边疆党组织的先进性和纯洁性建设可以产生以下显著成效：增强边疆党组织的执政合法性基础；提高边疆党组织的政治领导力、群众组织力和社会动员力。这些成效对边疆治理现代化具有强大保障作用：一是保障边疆社会政治稳定和长治久安；二是保障边疆治理现代化始终沿着正确方向前进；三是保障边疆治理现代化始终有强大民心民意支持和治理资源支撑。

三、以高质量的党建推进边疆治理现代化

边疆党建是党的建设伟大工程中的重要组成部分，既要坚持新时代党的建设的总要求，也要结合边疆区情特点，探索和创新边疆党建的制度和方法，补齐边疆党建短板和弱项，全面提高边疆党建质量。

第一，准确定位边疆地方党委在边疆治理中的领导职责，为提高边疆党建质量争取充裕的时间、精力和资源。

坚持党对边疆治理的全面领导，是确保边疆治理现代化取得成功的前提条件，要把党的领导落实到边疆治理的各领域各方面各环节。党的组织架构体系分为党的中央组织、地方组织和基层组织，党的中央组织负责领导国家治理的整体性全局性工作；地方党组织分为省级地方党委、州市级地方党委、县级地方党委和乡镇地方党委，其分别负责领导辖区内的地方治理工作；基层党组织负责所在单位、部门、社区等党员的教育管理监督，并承担组织宣传凝聚服务群众工作。可见，边疆地方党委也可以分为边疆省级党委、边疆州市级党委、边疆县级党委和边疆乡镇级党委，他们都在党中央的集中统一领导下，具体负责对本辖区内边疆治理工作的全面领导工作。党中央根据国家治理整体要求和全局考虑来确定边疆治理的战略部署和宏观政策，边疆地方党委负责落实党中央及其上级党委的决策部署，在狠抓落实过程中，可以结合本地实际，在不违反上级党委政策原意的基础上，创造性地展开实施工作，提出实施的创新思路、策略和办法。

著名领导学家沃伦·本尼斯指出：“管理者是把事做正确的人，领导者是做正确的事的人。”意指管理者围绕着日常事务的实施方法、执行效率展开活动，而领导者侧重于对具有前瞻性、战略性、全局性、根本性的事务进行研究和决定。领导者“所关注的是整个组织的基本目的和大方向……他们并不花时间研究‘怎么办’……而是致力于行动的范式”。本尼斯的领导理论对边疆治理过程中的党政关系处理非常具有启发性，我们认为边疆地方党委是边疆治理的领导者，应该侧重于“做正确的事”，即承担执政者角色；而边疆地方政府是边疆治理的管理者，应该侧重于“把事情做正确”，即承担行政者角色。具体说，边疆地方党委在边疆治理中承担的主要领导职责是：把方向、谋大局、定政策、促改革，确保党始终总揽全局、协调各方。把方向，即确保中央制定的大政方针在边疆得到全面地贯彻落实；谋大局，即善于把中央作出的全国性战略部署与边疆区情相结合，研究和创制加快边疆发展的地方性战略构想；定政策，即善于对边疆治理面临的重大公共问题提出科学可行的政策主张；促改革，即针对边疆治理中的短板、弱项、难点、痛点等，善于提出改革主张，并督促改革推进。

我们之所以要把边疆治理过程中的领导职责和管理职责做适当的区分，就在于我们希望边疆治理实践中要力图避免边疆地方党委陷入事务主义的管理活动，而要把主要的时间、精力和资源用来抓好党建工作和关系边疆发展前途命运的重大问题的解决。本尼斯深刻地指出：“对于很多组织，特别是那些正在走向衰败的组织来说，他们的问题在于管理过度而领导不足。”边疆地方党委须坚守好自己的领导职责，避免出现管理过度而领导不足的问题。唯有如此，才能有充裕的时间、精力和资源来履行管党治党责任，不断提高党的建设质量。

第二，提高边疆基层党组织的覆盖率和组织力。

我国边疆基层社会受改革开放后现代化浪潮的冲击，所滋生出来的问题不比取得的成就少。从纵向上看经济社会有很大发展，但发展不充分、不平衡问题比较严重。现代生产方式有一定程度的萌芽和发展，但传统小农生产方式仍然主导着边疆农村基层社会。基本公共服务体系建设有较大进步，但民生短板仍然突出，所提供的公共服务标准低、品质差。民族关系总体和谐，但民族意识空前增强，影响民族关系隐患较多。宗教关系较以往复杂，宗教渗透问题不同程度存在。市场交易原则泛化，严重侵蚀基层政治、社会、文化、伦理等领域，政风乡风民风伤痕累累。边疆村社空心化趋势明显，乡村社会的衰败开始显现。留守儿童和留守老人问题、跨境婚姻问题、毒品问题、艾滋问题、跨国犯罪问题、跨境走私问题、“三非”问题等等，呈现高发态势。边疆基层社会产生出来的这些问题大都具有涉边、涉外、涉贫等特点，对边疆基层社会治理造成严峻挑战。边疆基层政权由于管辖范围普遍较广，地广人稀特点突出，人财物等治理资源短缺严重，对边疆基层社会问题的治理应接不暇。如果不进一步有效挖掘基层社会治理资源，边疆基层社会的和谐稳定、安全发展就得不到保证。

强化边疆基层党组织的建设就是有效挖掘基层社会治理资源的创新思路。从理论上说，一个全面覆盖边疆基层社会的运转良好的党组织，可以发挥其战斗堡垒及其党员的模范带头作用，把治理触角和能量输送到每一个领域和每一个角落。在基层治理中发挥主心骨的领导作用，把基层社会有限的组织资源，如基层群众自治组织、民兵组织、群团组织、志愿者组织等有效地统合起来，形成强大的治理合力，以弥补基层乡镇政权的权能不足或治理失灵问题。但是，在现实的边疆基层社会中，党组织的弱化、虚化、僵化、边缘化问题不同程度地存在着，制约了基层党组织应有功能的发挥，也制约了党的决定的贯彻实施。所以，为了有效应对边疆基层社会的挑战、解决基层社会问题，全面落实党的决策部署，必须加强边疆基层党组织的建设，并且要把其放在边疆党建的重中之重的地位抓好抓实。

边疆党的基层组织建设要以提升组织力为重点，突出政治主心骨功能的发挥，实现党的组织和党的工作在边疆基层社会的全覆盖。首先，边疆地方党委可以把基层党组织的活动场所、设备条件、活动内容等形成标准化的规定，并筹集资源加以落实；其次，实现“精英下乡”制度化。边疆省区在维护基层社会稳定、治理贫困问题等方面创建了驻村工作机制，有计划地选派党政机关公务员、大学生村官等到基层村社挂职锻炼、帮助工作，我们把这种基层治理方法称为“精英下乡”。这种治理方法有显著治理效果：大大加强了基层党组织的建设，向边远封闭落后的乡村社会持续输入人才信息知识，提高了基层社会的治理水平，促进下乡精英的全面成长等。鉴于“精英下乡”卓越的治理效能，建议把这一方法制度化，作为边疆基层社会治理长期坚持的制度；再次，为了督促基层党组织建设走实走深走好，避免形式主义，可以把政治巡察制度向基层党组织延伸，不定期对基层党组织的建设工作进行专项整治巡察，发现问题及时批评教育、惩戒纠正。

第三，把边疆各级党组织建设成为服务型、学习型、创新型党组织。

服务型党组织是以制度化方式采取切实行动，维护实现发展群众利益，帮助群众解决实际困难和棘手问题的党组织。把边疆各级党组织建设成为服务型党组织是民心政治的逻辑起点，有利于彰显党的先进性，有利于提高党组织的群众组织力和社会号召力。

学习型党组织是以制度化的机制进行团队学习，不断改善自身收集、管理与运用知识的能力，以获得持续成长的党组织。善于学习是个人和组织提高生存能力、发展能力的主要途径。新时代党建目标是“成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”。这个目标的实现还得靠学习，但是靠一般的学习方法和过程显然不能跟上时代发展进步的速度。根据管理学者彼得·圣吉的研究，一个组织要想获得赶超时代发展进步的速度，从而引领时代发展进程，必须靠建立学习型组织，依靠“五项核心修炼”这个学习效率倍增器。可见，党要担起长期执政职责，有效履行执政使命，永葆旺盛生命力和强大战斗力，就必须建设成为学习型政党。

创新型党组织是通过学习和实践，善于结合实际创造性地开展工作，从而不断地获得理论创新、实践创新、制度创新、文化创新成果的党组织。创新是引领发展的第一动力，党要不断提高执政能力和领导水平，取得全方位的发展，同样要靠创新这个动力。建设创新型党组织对边疆各级党组织来说具有必要性：边疆的超常规跨越式发展需要一个具有创新思路和方法的地方党组织来引领；应对边疆严峻挑战、抵御边疆重大风险、解决边疆复杂矛盾等，都需要一个具有创新精神和创新本领的地方党组织才能胜任；善于把跨境区域治理与我国边疆治理有机结合、有效协调，需要一个具有创新魄力和创新能力的地方党组织来领导。

建设服务型、学习型、创新型党组织是提高边疆党组织自身建设质量的抓手，也是边疆党组织自身建设取得实效的突破口，所以要按照服务型、学习型、创新型党组织的标准模式、建设准则、实施路径等来加快推进。由于边疆基层党组织在边疆党的组织体系中的基础性地位，以及其内嵌于群众日常生产生活的特性，决定了服务型、学习型、创新型党组织建设的重点应该放在基层党组织。边疆基层服务型党组织建设的关键是围绕边疆基层群众最关心的民生难题提出具有可行性的服务清单，并建立相应的服务目标承诺制度、服务效果评价制度、服务责任追究制度；边疆基层学习型党组织建设的关键是构建制度化的具有深度会谈、深度讨论效果的团队学习机制；再次，边疆基层创新型党组织建设的关键是营造崇尚创新、敢破成规、追求实效、宽容失败的党内组织文化氛围。

第四，培养适应边疆治理现代化需要的高素质干部。

培养面向现代化的高素质干部队伍是边疆治理现代化的前提条件。边疆干部队伍，特别是执政骨干队伍是领导边疆治理，引领边疆发展的关键，他们是否具有新时期好干部素养、是否具有强大的政治领导力、是否具有专业能力专业精神等，决定着边疆发展速度和质量，决定着边疆治理现代化的健康性和持续性。新时期好干部素养包括：“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”干部政治领导力就是以党的路线方针政策以及党的创新理论的真理性来说服群众、团结群众、感召群众、影响群众的本领。干部的专业能力专业精神就是管理边疆事务，解决边疆问题，推动边疆发展所具有的专业水平及其追求卓越的品格。

根据党管干部原则，培养适应边疆治理现代化所需要的高素质干部，是边疆党组织自身建设的主要任务。能否卓有成效地培养出大批面向现代化的高素质干部是检验边疆党建质量的重要标准。能够胜任边疆治理现代化发展的干部，除了具备全部干部所要求的共性能力和素质外，还得具备一些特殊的能力和素质：对地缘政治的理解能力，与周边国家开展公共外交的能力，民族事务和宗教事务的治理能力，边疆安全治理能力，政治认同治理能力等。边疆高素质干部队伍的培养，须强化三个注重：注重在基层一线、艰苦地区、艰苦岗位、急难险重任务中历练磨炼选拔干部；注重用系统化专业化的知识和理论培训干部；注重严格管理和关心厚爱相结合来培养干部。总之，依托边疆党组织自身建设的平台和机制，培养大批政治上可靠、现代化意识强烈、专业水平出色的干部，边疆治理现代化才能有干部人才基础。

第五，构建和完善边疆党建绩效评价制度。

所谓边疆党建绩效评价制度，是指按照一定标准，以定性和定量相结合的方法对边疆党建工作取得的成效进行评价过程中所形成的制度安排。党的十九大报告提出了新时代党的建设总要求，其中指出要“不断提高党的建设质量”，受此启发，我们认为边疆党建绩效评价制度可以具体化和明确化为“边疆党建质量评价制度”。边疆党建质量评价的主体通常是上级党组织，客体是边疆某个层级党组织的自身建设工作。展开党建质量评价需要研究和设计评价指标体系。评价结果要体现科学性，就必须把定性方法和定量方法进行有机结合。评价的结果既可以作为领导干部抓党建工作的政绩使用，也可以用于检讨反思党建工作得失，作为提高党建质量的控制手段使用。

边疆党建是党的建设新的伟大工程的重要组成部分，作为一项复杂的系统工程，边疆党建需要形成“规划决策——贯彻执行——评价控制”这个完整的管理过程和闭合的管理周期，才能收获边疆党建的有效成果，实现边疆党建的目标。目前，边疆党建存在着重视规划决策和贯彻执行两个环节，而轻视评价控制环节的问题，一个完整的管理过程和闭合的管理周期并没有形成，这会严重削弱边疆党建的绩效水平。为了切实提高边疆党建质量，必须建构边疆党建质量评价制度，并在展开质量评价的过程中不断完善这项制度。

注释与参考文献略