破旧立新：中共在抗日根据地的政权建设

王龙飞  云阿云智库•党政建设

导读：回过头去看，中共在抗战期间成功建立了一个上下贯通、党政军民密切协作的多层级多维度的政权体系。对应抗战的双重目标，这个政权一方面需要尽可能地高效有力，以便进行人财物动员；另一方面着力于按照中共的政治理念建设一个“新社会”。

作者：王龙飞

来源：抗日战争研究公众号

从实际历史进程来看，中共在抗战时期重组政权和再造社会的努力，既赢得了当下，也为从局部建政走向全国执政奠定了重要基础。

日本侵略和中国反侵略深刻地改变了中国的历史进程。全面抗战爆发前，中共区区几万人马，局处陕北一隅，生存形势严峻。抗战结束时，根据地建设蔚为大观，华北、华中根据地已辖设500多个县（彼时全国总共有2000余县）；全国根据地总面积近100万平方公里，人口近1亿。国共虽然达成协议，但国民党始终拒绝正式承认两党是在平等基础上的合作，而到抗战结束时，国民党不得不同共产党坐下来共商国是。巨变源于抗战期间中共依托根据地实现了多方面的迅猛发展。根据地建设是个系统工程，关涉甚广，其中政权建设被认为是“根据地建设中的首要问题”，是“关系根据地能否生存的根本大计”。

一、 根据地政权建设基本态势

抗日战争时期，基于前一阶段的深刻教训，中共领导层对创建根据地和政权表现出高度重视和共识，早在瓦窑堡会议上即提出要在游击区建立“独立于日本帝国主义和卖国贼的抗日人民革命政权”。1940年北方局高干会上，时任北方局书记杨尚昆谆谆告诫，长征没有建立一个根据地是“深刻的教训”，军队和地方党应该“有一块地盘就决心建立”，否则便是“无根的”。

抗战时期，中共领导的抗日根据地政权大体有两种模式：一种是全面抗战爆发前已有相当基础的陕甘宁边区，一种是八路军、新四军出击过程中建立的政权。陕甘宁边区的特殊性在于，到全面抗战爆发时，中共军政力量已在此持续耕耘10余年，中共中央到此亦有数年，无论政权建设，还是社会治理，抑或土地改革，都有相当基础和进展。洛川会议上曾讨论过中共中央是否随八路军迁移，理由是没了八路军主力，边区能否守得住。毛泽东表示，陕甘宁根据地是十年内战后留下的唯一根据地，是出征抗日的唯一依托，后边有了“家”，开出去的部队就有回旋余地。

对于这样一块仅有的根据地，中共不仅没有固守现状，反而在抗战尚未全面爆发时即首先主动变革。苏维埃中央政府西北办事处1937年5月正式公布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，宣告边区人民凡年满16岁都有平等的选举权和被选举权；各级议会议员的产生，均按照平等、直接、不记名的方式投票选举；最高权力机构为边区参议会，各级政府由各级议会选举，边区政府各厅厅长的任命应得到边区议会同意；议会闭会期间，由常驻议员行使议事监督职权。1937年7月到12月，陕甘宁边区乡、区、县、边区四级议会选举先后完成，进而组建边区政府，建立起自乡至边区的抗日民主政权，实现了由苏维埃民主制度到议会民主制度的转变。陕甘宁边区的选举，将瓦窑堡会议确定的中共要做“中国最大多数人民的利益的代表者”和“全民族的代表者”付诸实践，也实践了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》宣称的“彻底的民主制度”。这样的普选运动，对于偏远闭塞的陕甘宁边区来说，前所未有，在全国范围内亦属首创。中共此举意图明确，如毛泽东所言“做全国民主政治之先导”。陕甘宁边区政权体现了中共在这一阶段政权建设的两个主要特征——统一战线和民主，奠定了根据地政权的基本形制。陕甘宁边区政权树立了政治民主化的实践榜样，为中共在全国政治生活中占据了一个制高点。

与陕甘宁边区的“既成事实”进而得到国民党政府承认不同的是，其他根据地的政权建设并非预先规划，更多是顺应形势主动作为的产物。对国民党而言，前者是计划内的，后者则是始料未及的。

晋察冀边区政府是陕甘宁边区以外中共率先建立的统一战线政权。据聂荣臻忆称，太原失守后，晋东北除五台、盂县两个县政府仍能执行一些政务，其他各县政府人员逃散一空。没有行政负责人，社会秩序极端混乱，散兵流匪乘机作恶，人民情绪惶恐不安。客观情势要求有“主心骨”出来安定局面。中共中央敏锐地捕捉到形势的变化。太原失陷当天毛泽东即指示称，这意味着“华北正规战争阶段基本结束，游击战争阶段开始”，“游击战争将以八路军为主体”，阎锡山将无力过分干涉八路军之地方工作，八路军应在统一战线原则下，放手发动群众，扩大自己。一周后，北方局发布刘少奇起草的决定，明确要求：“在游击战争中，我党应以华北最大政党的资格出来建立统一战线的民主的抗日政权与新的抗日武装部队。在各根据地成立边区政府、军区司令部，改造与建立各县、区、乡政府。”

为此，八路军迅速化整为零，分赴各地开展建党、建政、组织游击队等工作，短时间掌握了大片区域。这一段恰逢日军没有继续向晋南进攻，且国民党、阎锡山自顾不暇，中共接管和改造政权行动所遇阻力不大。继晋察冀根据地后，晋冀豫根据地的创建也取得了显著进展。虽然中共中央政策要求所建立的政权应是统一战线的民主政权，但在迅猛发展中，难免存在种种不能严格执行政策的情况。中共当仁不让地在敌后迅猛扩张，很快引起了国民党方面的高度关切，华北、华中、西北两党两军间的摩擦越来越频繁。武汉沦陷后，国民党更是以中央全会的形式确定了反共方针。面对中共声势日隆，国民党高调宣扬“一个主义、一个党、一个领袖”。作为应对，毛泽东发表了系列重要论述：在《中国革命与中国共产党》中指出根据地政权既不是资产阶级的“一党专政”，也不是无产阶级的“一党专政”，而应是抗日民族统一战线的“几党专政”；在《新民主主义论》中重申“新民主主义政权是几个革命阶级联合的政权”。为彰显“联合政权”，中共主动设定在根据地政府人员组成上共产党员、非党左派分子、不左不右的中间派各占1/3。“三三制”是中共对国民党反对的回应，也是统一战线的具体化。在相当程度上，这是中共对国民党的一种妥协，但这种让步是有原则的。毛泽东强调，虽然国民党极力反对我们建立抗日民主政权，但“我们必须建立这种政权”。当有人提出敌后抗日民主政府没有中央政府承认因而不合法时，刘少奇同样强硬地表示“实行民主政治，实行三民主义，实行抗战建国纲领，实行民族利益、抗日利益高于一切的原则”，“大多数人民承认的、选举的”抗日政府就是合法的。

对于“三三制”政权，中共强调仍然要坚持党的领导，要保证基本群众的优势不能被削弱。在人数不占优势的情况下，实现党的领导，除了坚持政策的正确性，在策略上还注重发挥党团、党组的作用。而针对非党人士抱怨“有职无权”，则创造性地通过召开非党人士座谈会来弥补。在晋察冀等根据地的选举实践中，各县区完全符合“三三制”的极少，边区领导对此的解释是“三三制”不是教条式的公式，主要体现的是共产党与各阶层合作抗日的诚意和愿望。这些做法当然不能完全消除国民党的疑虑，但这些根据地政权已经“先入为主”，且有相当的民意基础，国民党在政治上难以过多指责。对于这种既成事实，国民党更多的只是无奈。这也进一步凸显了独立自主、抢占先机之极端重要性。

抗战时期，陕甘宁以外的各根据地政权还有一个重要特点是频繁流动。因日军控制了城镇，边区及县政府机关落脚乡村成了常态，加之日军频繁袭扰，政府机关不得不经常转移。抗战期间，晋察冀边区政府先后驻留之地超过20处。许多县政府机关也经常流动，甚至长时间停驻邻县。政权机关轻装上阵，便于应付恶劣的战争环境，同时这也要求政权必须真正扎根于群众之中。不然，难以想象被日军1941—1942年“治安强化运动”严重压缩的华北几大根据地还能迅速恢复。

总之，抗战时期，中共在根据地政权建设上，依托八路军、新四军及地方武装力量，以积极进取的姿态抢抓有利时机，既兼顾统一战线又保持高度的灵活性，注重以我为主，迅速而又坚决地从山地走向平原，从山西走向河北、山东，又把华北经验带到华中，短时间内成功实现了大范围的战略展开。

二、 政权建设中的改造与重组

创建政权并使之发挥作用，并非换几个人或找几个人填补空缺那么简单，而是需要大量艰苦细致的工作，在斗争形势严峻的各根据地尤其如此。

大体上，根据地的政权多是自上而下建立的。八路军进入一个地方，县长弃守的则先任命县长，旧县长还在的则用各种方式予以撤换或争取合作。不过，这只是完成了第一步。长期以来，中国行政的一个重要特点是政府权力难以直接下探到基层，对基层控制力有限。在战争环境中，除了中共外，还有多种政治势力参与其间，让政权有序运转已非易事，对民众进行高强度的人力、物力动员更是难上加难。根据地建立过程中，中共对旧政权并非简单照搬式接管，而是有针对性地进行改造和重组。晋察冀边区的建设经验得到中央高度肯定，负责人彭真的相关报告被中央批转各根据地参考。以下以晋察冀边区更革旧政权为例来说明这一问题。

缩小行政区划是晋察冀边区改造旧行政的重点之一。旧有的行政区划幅员广阔，一个区所辖村庄有多达几百个的，而华北山地民居普遍分散，以至于不少村和区政府之间的距离远至当日不能往返，下村必须留宿。在当时技术条件下，区政府很难深入领导和检查村一级的工作，村民也不易行使民主权利。晋察冀边区的做法是普遍实行小区制度，把原来每县4到5个区细划为6到10个区。晋冀豫也采取相似的做法，如襄垣县将原5个行政区分设为12个行政区，又将51个大编村重新划为105个行政村。

除了普遍实行小区制，晋察冀边区还重新构设了政府编制。创立之初，晋察冀边区县政府设县长一人，秘书一人，总务、财政、教育、实业四科。随着职能不断完善，之后又增加公安科、人民武装部等。各科设科长一人，科员办事员二到四人；人民武装部设正副部长各一人，干事若干人。县下之区各设区长一人，助理员三至五人，人民武装大队长、教导员各一人，治安员一人，必要时设副治安员。晋察冀边区抗日政府县、区两级编制相较阎锡山治下的主要变化在于增加了公安和人民武装两科（部），各科人员配备与之前大体相当，但因区划已缩小一半，相当于政府人力增加一倍。需要说明的是，阎锡山治下的政府编制已较国民党一般地区有明显扩增。

与阎锡山方面不同的是，中共根据地政权除了政府，还有一套党的系统。以太行区为例，县委机关常设县委、组织、宣传、秘书、交通等共七到十个职位。这是精兵简政后的正式编制，实际干部人数或许多一些。算上党的系统，中共政权干部人数相较国民党、阎锡山则几乎多了一倍。八路军、新四军等除了军事斗争外，也被明确赋予政治工作任务，常态性参与或支持党政日常工作，相当于又多了一大批干部。足够数量的干部在相当程度上保障了政权之坚强有力。

村一级也有重要变化。各方对村政权之重要性有高度共识，阎锡山实施“村本政治”、国民党推行保甲制都是明证。国民党内部文件称共产党撤换专员县长没有关系，中央军一来即可立刻恢复，但若村和区都建立了民主选举的代表会就不容易取消。国民党政权体系的重要特点之一是“头大脚小”——上层有复杂完备的组织机构，而村级只有一个村长，区则只有区长和少数助理员。这样导致政令到县以下即形同虚文，主事者要么疲于奔命，要么敷衍塞责。为清除积弊，晋察冀边区的做法是从边区到村各级都建立民政、财政、教育、实业、司法五个部门。其中村公所除了村长、副村长外，对应上级设置了民政、财政、教育、生产、调解五个委员会，每个委员会都由数人组成，这些职务除村长外一般都是无偿义务性质。此举优点很明显：在不增加财政负担的情况下，政府权力强有力地延伸到了最基层，而且可以吸收村中各阶层积极分子参加工作，使政府政令易于贯彻落实。

晋察冀边区的这种缩小区划同时增加干部的做法也为其他根据地所借鉴。1940年北方局黎城会议提出“建党、建军、建政”三大目标，其中“建政”落到基层主要便是村政建设。以山西省辽县为例，建政前只有33个编村，村级干部共99人（村长、书记、村警各1人）；建政后仅辽东（因日军占领，辽县被分割为东西两部）就有71个编村，各村普遍建立村政委员会，共有1324人管理村政，平均每村有近20人，只有村长1人脱离生产。编村规模缩小的同时，干部数倍增加，以前少数人的事变成了许多人的事，动员效果显著增强。

华北的经验也被复制到华中。华中地区国民政府的乡长只有不到四个助手，通常是一名副乡长、一名书记员、两名吏役。按照中共抗日政权的组织办法，在华中，乡长有四到八人的行政委员会作为协助，其下还有自卫、教育、经济建设、调解、赈灾和军需供给、后勤等几个分委员会。分委员会通常由一名行政委员会委员负责，有二到四名辅助人员。同时，中共在华中地区也对乡的规模进行了缩小。

各方都认识到村政的重要性，也有相应施策，但最终的效果却有较大差异，原因何在？实践证明，只是换人和增加干部不一定就能发挥作用。1938年3月开始，晋察冀边区8000多个村进行了村长民选，但选出的村政领导人保留了编村及闾邻长制等旧村政的浓厚残余，不少村政仍为地主势力及地痞流氓所把持。如彭真所说，许多地方轰轰烈烈改选村长，不料新当选的还是土豪劣绅。中共随后注意候选人的阶级成分，发现仍然防不住这些土豪劣绅——他们以各种办法收买控制新当选者。这使中共认识到，政权彻底改革的先决条件是“破坏和打碎现成的国家机器”，并非简单撤换或改选一两个政权工作人员所可奏效。也正因为如此，根据地政权改革虽然采取和平方针，但如彭真所说斗争仍然是“异常剧烈的”。

建立根据地前的农村，时人有这样的描述：地主、恶霸、特务、汉奸和得势的富农等村中封建集团势力长期把持政权，即使表面上村政是选举或轮流当值，但实际操纵的仍是他们。这些人还掌握了社、祠堂、学田等组织的领导权，相关公产归他们控制。他们凭借这些权力转嫁负担，讹诈群众。中共与这种根深蒂固、盘根错节的旧有势力的斗争屡经反复。八路军进入时，他们被迫低头。随着对统一战线和保障人权的强调，这些人又趁机抬头。国民党方面不甘心失去对局面的掌控，也以各种方式与中共展开争夺，其中包括给被中共打击的这些人撑腰。加上日军频繁“扫荡”，根据地较长时间处于动荡之中，类似太行这样处在战争前沿的根据地尤甚。“变天”情绪在一般民众观念里挥之不去，“中央军要来”的传言不时升腾。不仅如此，对于许多处在当地社会关系中的民众而言，他们早已接受这些延续已久的局面，并不认为有改变的必要。这些都对中共政权的正常有效运行构成挑战。日军“扫荡”时，八路军及地方部队主力常常不得不转移，失去武装力量支撑的根据地政权如何自存，也是一大考验。

为此，在晋冀豫、晋察冀、山东以及华中这样处在与日军斗争前沿地带的根据地，不得不一再发起群众运动，通过斗争的方式反复冲击乡村原有的权势体系，以明确阶级对立，坚定群众跟共产党走的信心。由于统一战线的约束，斗争还必须讲分寸、有节制，既打又拉。时人分析：“彻底消灭封建不只是要有一个具有革命规模的大斗——大斗达到了基本消灭，且必须是接二连三的，三次五次反复清查，和反复发动群众……必须是在大斗与反复清查中继续发动群众，把群众一批批一层层发动起来。”

政权改造和民众军事化相辅而行是抗战时期中共政权建设的一个重要经验。为维护根据地的秩序，晋察冀边区先是普遍组织人民自卫队，但发现这样还不够，于是在各级政府增设公安局，用以清查户口、清除汉奸、警卫治安。晋察冀边区的经验通过中央指示向其他根据地传播。随着日军一轮又一轮的残酷“扫荡”，根据地被严重压缩。1941年11月，中央军委指示各地把“人民武装”（不脱离生产的自卫队及民兵）作为与主力军、地方部队并列的根据地三大军事机构加强建设，并要求为自卫队和民兵提供武器。按照要求，从边区到县、区、村迅速增设各级人民武装抗日自卫委员会（即“武委会”），显著加强了自卫队和民兵的实际作用，乡村社会军事化程度进一步加深，民兵在村中的重要性愈发凸显。太行根据地武委会负责人曾表示，民兵在斗争中除积极地参加到各群众抗战组织中起骨干作用，还应当肩负起保卫斗争的任务，给群众撑腰，监视镇压破坏分子，向群众表明在任何情况下都会坚决保卫群众利益，解除群众怕对方打黑枪和报复的顾虑。可见，从上到下群众武装的建立，一方面在兵役、战勤等方面有利于对敌军事斗争，另一方面对保卫和支撑根据地抗日政权具有极重要的意义。

处在战争乱局中，根据地政权的“斗争”属性必然时有显露，与日军、伪政权、国民党、原有势力的斗争无处不在、无时不有，但并不能因此忽视根据地政权的建设职能。用刘少奇的话说，根据地“总的方针是建设，破坏也是为了建设”。各根据地以《中国共产党抗日救国十大纲领》为蓝本制定了各自区域的、明显有别于国民党统治区的政策，施行了大量善政，如保障群众人权、财权等基本权利，减租减息减轻农民负担，改革税制实行合理负担，组织生产运动，赈济灾荒，发展经济贸易，改善教育、医疗、卫生，建设廉洁政府等等，这些举措显著提高了根据地社会的发展水准，广大群众因此受益。在苦难普遍深重的战争岁月，在长期被忽视的落后地区，能取得这些进步甚为不易，而这些看得见的利益也正是中共获得群众拥护的最重要基础。

三、 政权建设的成效

中共敌后政权建设是敌后根据地生存发展的基础，成效显著。具体而言，这些成效主要体现在如下方面：

（一）最大限度地动员了人财物支持抗战和根据地建设。无论是抗日还是巩固根据地都需要大量的人力物力，甚至需要将根据地的潜力发挥到极致。抗战期间，人力物力资源并不富裕的根据地提供了上百万的兵员和不计其数的物资，支撑中共渡过一个又一个难关，坚守根据地直至抗战胜利。兵员和粮款负担不可谓不重，但并未像国统区那样引起明显的反弹。全面抗战八年中，太行根据地有11万余人参军入伍，而该区总人口不到200万，难以想象若无一个得力的政权如何能完成这样的任务。

（二）培养了大批干部。到抗战胜利前后，中共在华北、华中500余县建立了政权，包括许多青年在内的大批干部在实际工作中经受历练，为未来储备了宝贵的人才资源。解放战争4年内，仅太行区调往全国各地的干部共有7998人（不包括部队干部），含区党委级11人，地委级97人，县委级752人，区委级5023人，一般干部2115人，其中妇女干部103人。如果把太行区撤销时（1949年8月）分配到山西、河北、平原三省的地方干部计算在内，则超过46000人。政权培养了干部，厚实的干部储备进而助推更宏阔局面的开拓。

（三）积累了宝贵的局部执政经验。在国共合作抗日之前的经历中，中共执政经验仅限于几个人口和幅员皆颇为有限的苏区，且时间都不长，并遭遇严重困难。全面抗战阶段，中共在华北、华中多地先后开创根据地，各地的政治社会状况和外在环境千差万别，政权建设和社会治理既要遵守统一原则，更须因地制宜，还要及时应对不断变化的局势。连续数年的经历，不管是中共中央还是基层都积累了丰富的执政经验，在群众动员、社会治理、经济建设、文化发展等多方面的施策越来越精细与成熟。

（四）重构了乡村社会。在中共领导下，到抗战胜利时，根据地的地主等旧势力虽然未被完全打倒，但在接连不断的斗争中普遍已遭严重削弱，农民夺取了乡村政权，并建立起对地主的政治优势。纵向看，从边区到村上下贯通的民主化政权体系的建立，把乡村成功整合进新的社会架构中，并且乡村在较长时间内成为整个施政的重点，原本无人问津之地吸引了众多关注并焕发出勃勃生机。横向看，党政军民几大系统各司其职又密切协作，构成支撑原本散漫的乡村社会的骨架，使乡村社会实现了现代政治意义上的空前凝聚。

（五）树立了良好的形象。抗战期间，前往各敌后抗日根据地参观考察的中外人士络绎不绝，包括国民党人士在内的多数参访者都对中共治下的区域给予了积极正面的评价。这些亲历者以及由他们向外发出的声音，传达和塑造了中共和根据地的良好形象。而过去较长时期，中共在一般舆论中常与“赤祸”“煽乱”这样的负面形象连在一起。在梁漱溟眼中，中共“声光出于各党之上”，这帮助中共赢得越来越多像黄炎培这样有较大社会影响力的支持者，与国民党并立的大党地位也逐渐确立。

毛泽东在《论持久战》中指出抗日战争的政治目的是双重的——“驱逐日本帝国主义，建立自由平等的新中国”，在《新民主主义论》中再次阐述共产党人建立“新中国”的使命：“不但为中国的政治革命和经济革命而奋斗，而且为中国的文化革命而奋斗；一切这些的目的，在于建设一个中华民族的新社会和新国家。”如此看来，聂荣臻的如下论说明晰道出了中共在根据地建政的历史意义：“敌后抗日根据地的建设，决不只是抗日的问题，也不单纯是一个武装斗争问题，它包括着民主政治的建设，政权机构的改革，经济政策的规划，人民生活的改善，文化教育事业的发展等各个方面的内容。它既是对一个旧社会的改造，又是对一个新社会的开创，具有建设新民主主义新中国雏型这样一个广泛而深刻的性质。”

回过头去看，中共在抗战期间成功建立了一个上下贯通、党政军民密切协作的多层级多维度的政权体系。对应抗战的双重目标，这个政权一方面需要尽可能地高效有力，以便进行人财物动员；另一方面着力于按照中共的政治理念建设一个“新社会”。为了高效有力，中共抗日政权相较以往最大的改造在于缩小区划、增加干部、武装民众，还通过群众运动反复冲击原有权势体系。而为了建设“新中国”，加之与国民党的激烈竞争，中共政权在顶层设计上以“新民主主义”为统摄，注重民主、注重包容、注重平等，制定了政治、经济、文化纲领并切实施行相应的政策，以实践的方式提供了一个“中国向何处去”的方案。美国驻中国战区司令部官员1945年2月发回华盛顿的内部报告说：“（众多证据表明）没有理由怀疑中共武装力量和中共抗日政府受到民众普遍的支持，这是我们接下来必须重视的事实……这是中国近代以来首次出现得到民众广泛拥护的、完全由中国人组成的、统治着中国广大区域的政府。”从实际历史进程来看，中共在抗战时期重组政权和再造社会的努力，既赢得了当下，也为从局部建政走向全国执政奠定了重要基础。

作者王龙飞，系华中师范大学中国近代史研究所副教授

参考注释：略