社会治理：最底层行政直接塑造国家态度

白德瑞 云阿云智库•社会治理

导读：不管那些处于行政官僚等级顶层的官员们是如何对各种价值观，以及国家权威在意识形态方面的有效影响加以描述，对社会大众最直接的决定性影响，通常是由那些处于行政官僚等级最底层的行政人员所做出来的。最低层级的行政人员在塑造大众对政府与国家的态度方面往往扮演着最重要最直接的角色。

白德瑞 | 弗吉尼亚大学历史系副教授

来源：《爪牙：清代县衙的书吏与差役》

【导读】 如何理解传统时代中国的基层治理？为何古代中国在制度层面有着令人难以置信的稳定性？美国历史学者白德瑞从清代县衙入手，进行了剖析。下文节选自新书《爪牙：清代县衙的书吏与差役》。

【文/白德瑞】

在其主编的《官僚制与政治发展》(Bureaucracy and Political Development)一书的导论部分，政治学家约瑟夫•拉波兰巴拉(Joseph LaPolambara)强调，最低层级的行政人员在塑造大众对政府与国家的态度方面往往扮演着重要的角色。

他认为，不管那些处于行政官僚等级顶层的官员们是如何对各种价值观，以及国家权威在意识形态方面的有效影响加以描述，对社会大众最直接的决定性影响，通常是由那些处于行政官僚等级最底层的行政人员所做出来的。

尽管拉波兰巴拉的上述观察主要针对的是社会大众在感知国家政权正当性时那些行政工作人员给前者所造成的影响，但这一结论也同样可以被用来描述各种行政机构与行政资源的可利用性及其在地方上的运用。

无论那些关于仁慈家长式统治与仁政的理念是如何被清朝的官员们加以鼓吹，并借助宣讲圣谕的活动而在帝国全境内传播，对于绝大多数的皇帝子民而言，官府便意味着县衙当中的那些书吏和差役。毕竟，县衙的吏役们与当地社区的接触最为直接，也最为频繁。当地百姓只有在极少数的情况下才能见到知县本人，而他们与知县进行当面交流的机会更是少之又少。

从这个意义上讲，帝国政府并非抽象美德的贮藏室与从高处向下辐射其影响力的道德权威，而是体现为衙门吏役这些知县的爪牙，他们负责征收赋税、缉捕人犯、递送传票、对田宅交易进行登记、张贴官府告示及在乡村地区进行各种调查。

另一方面，衙门吏役的金钱利益和生计利益，与地方行政实践的那种非正式特征结合在了一起，再加上对吏役们的各种具体行为缺乏正式法令规定从外部加以控制，结果导致一些社会大众在与这些国家在地方上的代理人打交道时，存在着对自己与衙门吏役相熟这一优势及自己所具有的个人影响力加以利用的大量空间。正是这种可能性让清代的官员们感到为之不安。

虽然清朝的官员们经常斥责上述情形将会颠覆家长式教谕的影响并破坏公德，但是此类言辞的潜台词则是那样做将会导致朝廷权威面临被稀释的危险。当代的学者们通常会对上述相互作用的方式予以承认，但是也往往会将它描述为不仅削弱了国家对基层社会的渗透，而且还阻碍了国家与社会之关系在中国帝制晚期的充分理性化。

上述这两种推测都有可能是正确的。但更重要的一点是，清代吏役们的那些非正式做法，使县衙的行政活动变得不像是彰显皇权的臂膀(不论县衙的行政活动对当地百姓们是仁慈的，还是对社会大众构成了扰害，抑或对其漠不关心)，而更像是一个不同的人们在其中进行议价交换的区域。这一区域将那些非正式的私下交易与吏役们作为国家在地方上的代理人所承担的各种正式功能结合在了一起。

在本书的前面几章当中，我们已经看到此类交涉的许多例子，例如某人得到被招募进县衙承充吏役的机会，由差役们担任包税人，以及衙门吏役与地方社区之间的各种合作关系。除此之外，我们还可以将一些行政服务也归入此类，例如向商人、牙人、戏班、妓院与鸦片烟馆颁发执照或许可，对各种交易进行不实登记以规避缴纳税款，又或者利用自己与在衙门当中工作的某些吏役的个人联系，使自己可以得到有利对待或内部消息。

在诸如此类的领域当中，清代县衙的行政活动，为当地民众提供了一种可被用来追求其各种个人利益的资源。这种资源的可获得性，则取决于地方衙门吏役自身的各种经济利益、他们对行政手段的控制，以及他们工作于其中的那一制度的法外运行特点。当然，在地方衙门吏役工作于其中的那一制度里面，有着相当多的权力滥用空间。

但是正如我在前面已经指出的那样，此类滥用手中权力的行为，在某种程度上受制于地方衙门吏役自身希望这份生计能够保持长期稳定的需要，同时还被当地各种关于怎样才算一桩公平交易的观念所约束。就此而论，衙门吏役乃是一个在当地的各种权力、权威与影响力之间游走的特殊利益群体。他们也是那个由彼此既冲突又联合的衙门吏役、知县与地方士绅所构成的三角模式当中的重要参与者之一。

首先，在维持所在县域内各项行政事务稳定运行这一点上，衙门吏役与知县的利益显然是一致的。如果说知县之所以期望行政事务能够稳定运行，乃是为了增进国家的利益与基于自身仕途的考虑的话，那么对那些希望保住自己手中饭碗的吏役们来说，维持行政事务稳定运行同样也非常重要。这种共同的利益，使得非正式行政实践所借助的各种手段成了知县们与吏役们之间的一种妥协。

然而，尽管知县与吏役们之间经常相互合作，但他们的关系在某些方面天然存在冲突。例如，吏役们在承办诉讼案件过程中的经济利益，便经常会与知县希望尽量减少待审案件的数量的想法相冲突。在这个例子当中，与其他领域中的情形相似，对各种行政资源进行控制并加以利用的问题，乃是双方之间产生矛盾的最主要根源。

我们业已在本书前面部分讨论过的许多例子当中看到，当新上任的巴县知县试图通过改变一些惯例性做法来加强自己对衙门内部事务运作的控制时，吏役们能够对知县的这种努力进行抵制。为了在此类冲突中强化自己的主导，知县们有许多种手段可以动用，其中最常用的是体罚这种赤裸裸的强制性权力。知县们为了减轻对吏役的依赖，还经常会自己出钱雇用长随与幕友，而这些人可以在专业技能方面与吏役们形成某种抗衡。不过在这个领域当中，最为重要的资源与支持力量，乃是知县与当地士绅们之间的关系。

在地方层面的所有政治关系当中，知县们与当地士绅领袖们之间的关系在学术界被分析得最为透彻，以至于这种关系有时被描述成相当于地方权力及其影响之全部。此种看法在某种程度上是可以理解的。如果没有当地社区领袖们的配合，一名知县要想管理好其治境内数以十万计的民众，根本就希望渺茫。

因此，衙门吏役被形容为知县的爪牙，而士绅领袖们则经常被称作知县的耳目。这种以人体感觉器官进行比喻的说法非常形象和贴切，因为如果说爪牙可被视作执行知县意志的工具的话，那么耳目这一说法，则意味着一种认为士绅领袖们所起到的作用远非纯粹只是工具性的共同看法。

这种关系当中的合作，乃是植根于知县们与士绅领袖们共享的儒家正统价值观及建立在那些理念之上的权威结构。正如许多学者已经指出的那样，这种存在于社会政治等级结构，以及该结构的那些意识形态基础当中的相互投入，使得清政府能够以一种在现代早期的欧洲不可能实现的方式，来与地方精英们分享权威。在社会出身、教育背景、志趣爱好及那些被明确加以表达的价值观方面，相较于其与所在社区当中的其他群体(包括衙门吏役在内)而言，知县们与士绅们彼此之间有着更多的共同之处。

尽管知县们与当地士绅领袖们在许多方面都很相似，但他们各自的利益及在追求这些利益的过程中所使用的手段却并不总是一致的。如果说士绅领袖们对地方事务的介入经常被看成是给予县衙以支持协助的一种重要来源，那么这种介入同样也经常会被知县们及其上级官员认为是对官府事务的横加干预与多管闲事。

这在19世纪后半叶尤其如此。当时，士绅中的积极分子开始填补正在逐渐走向衰弱的清朝中央政府在地方管理上的各种空隙，并对各种可用的新资源与正在不断变化的时局加以利用。他们所做的这一切，乃是为了提升自己在地方事务当中的影响力。在此过程中，衙门吏役再次扮演着重要的角色。

从衙门吏役的行为及其金钱利益会对地方士绅们的权威造成妨碍或颠覆这一层意义上讲，这两个群体之间的关系天然是彼此对立的。在这种冲突当中，社区领袖们经常利用衙门吏役的很多做法严格来讲属于非法这一点来大做文章，将这些做法说成是在鱼肉乡里。衙门吏役那种人尽皆知的贪腐形象，因此被士绅领袖们用来反衬他们自身被公认具有的道德魅力与那些无私动机。

正如诸如三费局之类的绅局在四川的设立那样，此种策略有时不仅被这些士绅领袖们利用来作为捍卫自身在当地的社会地位的一种手段，而且还被他们利用来作为在此类半官方机构之中扩大自身对行政事务之影响力的一种有效工具。

虽然清代地方政治经济体制的上述方面尚有待进一步的研究，但显而易见的是，地方士绅与衙门吏役之间的互动，并非像以往所描绘的那样总是彼此敌视。真实的情况是，社区领袖与衙门吏役之间的相互合作，无疑经常会被他们用来获取各种狭隘的利益，或者被用来强化他们当中某些人的强制性权力。不过，倘若因此便认为当时的情况总是这样，则就属于无根据的臆断。

正如本书前面讨论过的当地社区领袖为遭到同班其他差役指控的巴县衙门粮班领役范荣开脱的例子所展示的那样，当地社区领袖们与衙门吏役的个人联系和接触，有助于保护当地社会各种广泛的利益，例如让那些为害地方的盗匪能被官府迅速缉捕归案，隐瞒当地社区赖以为生的制售私盐或鸦片的行为而让其不被知县所知晓，又或者使差役们向当地民众所收取的规费保持在某种惯例性限度范围之内。

尤其是对那些自己手头拥有的资源不多、处于精英阶层底端的人们来说，他们与衙门吏役的直接接触与合作，常常被其作为加强自身在当地的影响力及实现自己各种预期目的的最有效手段。在此类情形当中，有着最直接的决定性影响力之人并非知县，而是衙门里面那些高级别的书吏和差役。

因此，当地的士绅们在这种三角关系当中处于一个扮演着多重角色的特殊位置，他们在与知县周旋时强调自己身为正统观念之捍卫者的传统角色，同时又在与地方衙门的吏役们进行非正式的磋商，以规避正式制度的种种束缚。

对于衙门吏役们来说，与地方上那些有影响力的个人培养非正式的联系，同样也是大有裨益。正因如此，在本书前面几章当中，我们不仅看到巴县境内的一些社区领袖站出来声援那些遭其同事指控行为不当的书吏或差役，而且还看到他们试图将自己中意的人选安排到吏役队伍当中的那些重要位置之上。

这些例子只代表了那些因吏役内部发生争端而使得此类事情引起知县注意的情形。那些没有引发争议并因此未被记录下来的衙门吏役与社区领袖进行日常合作的例子，如今我们已无法看到。

虽然本书所描述的各类互动与交易之确切性质在某种程度上系巴县所独有，但是我想说这些关系的运作机制在清帝国全境则是类似的。不过，为了揭示这些运作机制，我们必须注意避免那种将西方的历史经验套用到中国头上的倾向。易言之，不要预设在清代的国家与社会之间存在着一条泾渭分明的界线。

相反，我们需要超越正式制度与法律规定的那些边界，不是把清代县衙看作被嵌入在地方社区之中的一个其内部离散的机构(地方社区内部同样也是离散的)，而是将清代县衙视为各种资源和做法(包括正式的与非正式的、物质性的与象征性的资源和做法)汇聚于此的一处场所，对于当时操持不同营生方式的各个社会群体而言，这些资源与做法的可获得性各不相同。

与正式的行政制度不同，清代衙门当中的那些惯例性做法具有适应性。的确，这些惯例性做法在清代衙门当中的存在本身，可被视作是对它们运行于其间的那些广阔的社会、经济和政治环境的一种回应。在某种程度上，县级行政活动的非正式面向，在中国帝制晚期伊始便已出现。它是正式行政制度与县级政府的各种实际需要之间的初始差距所导致的一种结果。

然而，纵然正式制度保持静止不变，清帝国在18世纪与19世纪初发生的人口总数激增与经济快速发展，导致非正式行政方式的范围也随之急剧扩大。而非正式行政方式的范围扩大所造成的必然结果，便是地方衙门的各种资源被私人挪用的可能性随之大增。

19世纪中叶以降，由于清朝中央政府将其政令贯彻到帝国境内基层社会各个角落的能力逐渐下降，地方精英们与国家之间的矛盾不断加深，以及社会动乱的普遍增多，上述局面更是雪上加霜。

故而，虽然那些非正式的行政方式有助于清朝在这一动荡不安的世纪当中维系其统治，但这种局面所付出的代价则是朝廷对其行政机器的控制能力日益遭到削弱。

这就引出了本书要讨论的最后一个问题，它同时也长期困扰着当代那些研究中国帝制晚期政府的学者们。这个问题就是，当在我们看来彼时存在着大量证据表明现实情况并非如清朝中央政府想象的那样时，朝廷的政令为何还固守着那种认为正式行政制度足资可用的假象？

此问题的答案，至少有一部分在于，从那些身处庙堂之上的官员们的角度来看，那套正式行政制度似乎足堪满足需要。正如曾小萍在她那本研究18世纪清政府财政改革的著作中所描述的，各级地方政府当时利用各种法外的办法增加财政收入所取得的成功，遮蔽了进行任何体制性结构改革的需要。

在朝廷所规定的地方衙门经制吏役额数这一问题上，也同样如此。本书前面几章当中所描述的那些非正式行政方式，为清朝所有的县衙提供了足够的延续性、稳定性与灵活性，从而使得知县们能够履行他们的基本职责，并让中央政府感到满意。由此，地方秩序通常能够得到维持，而绝大部分的钱粮赋税也能按时上交朝廷。

因此，当偶尔有某位知县或省级官员抱怨自己可利用的资源太少时，往往就会被解释为是该官员自身能力欠佳、勤勉不足或品德有缺，而不是被看作意味着需要对原有的那套正式制度加以彻底改革。如果说正式制度的所谓健全在很多方面实际上都是幻觉的话，那么即便如此，它仍然是一种容易被维系下去的幻觉。

就像此前的那些王朝所做的那样，清朝在此方面的立法重点，仍然集中于通过就经制吏役的额数、服役期限及对吏役违法行为的刑事惩罚措施加以规定，来对衙门吏役进行控制，并同时规定那些被发现怠于行使其管束手下吏役之责的知县将会因此受到惩罚。

故而，尽管清朝早期的几位皇帝曾采取举措试图进一步强化集权，并挑选性地针对帝国行政的某些方面进行了体现出理性化的改革，但无论是那几位皇帝自己，还是他们那些承袭皇位的后代们，都没有尝试着对清朝地方政府的结构加以重塑，或者对那些将中央任命的官员与衙门吏役区隔开来的社会界线与制度界线进行改变。

不过，从另一个层面来看，清朝中央政府为何始终没有通过对正式行政制度进行结构性改革的方式来解决地方政府所遭遇的那些困境，这一问题本身便是成问题的，因为这种提问方式预设了那些有权力这样做的人们可以不受意识形态与政治性考量的束缚。

在中华帝国晚期那种中央集权的官僚制结构当中，政府是作为一种制度化的支配工具而发挥作用。

自宋代以降，历代的朝廷都在利用此种支配工具，逐步从地方社区的领袖们那里夺取更大程度的对行政活动的控制、权威与各种资源。中华帝国晚期在此方面所做的那些努力所取得的成功，在很大程度上要归功于儒家意识形态中那些使其得以正当化的效用。后者使得地方精英们能够长期维持其社会统治地位，即便它们同时也在为国家权威在地方行政事务当中的扩张保驾护航。

根据宋代理学家们所创立的那个形而上学基础，帝国的政府并没有而且事实上也不应该作为一种赤裸裸的支配工具而存在。相反，以儒家的理念与价值观作为其统治准则的帝国政府，在其所奉行的那些制度当中，以及官僚们与君主那里，被描绘成同时也是至高无上的道德规范的化身及其实现工具。因此，帝国政府权力的实施及其正当化，既非通过法律的强制性力量，也不是依赖行政技术的功利性效用，而是通过运用那些被普遍化了的道德正义准则对权力加以校准的方式来实现的。

清朝的法律—行政制度本身就是此种理念的结晶。不论这套制度在实践当中是被做何种用途，在正式的层面上，《大清律例》从来就无意充当一种在帝国政府与皇帝的臣民们之间或者在天下万民之间调和各种关系的实证法体系。

相反，清帝国的法律被建构成一个装满各种刑事惩罚规定的贮藏室。它通过对一种静止不变的政治秩序与社会秩序加以维系的方式，来维持正义在宇宙当中的平衡。作为皇权的代表，知县之影响力的发挥，不能仅靠积极主动执行法律规定的方式，而是要借助其官员身份所具有的那种令人敬畏的权力，以及他自己的个人行为。如前所述，从这个意义上讲，县衙公堂作为仪式的中心，将国家、社会与宇宙秩序全部勾连在了一起，并用一种超验的道德观念对其整体进行熏陶。

如同上述论述所意味着的那样，在那些社会性的规范与理念和政治性的规范与理念之间，并不存在断裂；各种在本质上相同的道德律令，要求普罗大众服从于皇帝、皇帝的代表们，以及社会精英。在很大程度上，政治精英与社会精英们所共享的那些正当性原则，造就了中华帝国在制度方面令人难以置信的稳定与长寿。

不同于启蒙运动之后的欧洲，在帝制晚期的中国，并没有发展出对私人领域与公共领域的清晰划分(更加不用说将那种划分予以神圣化)，正如在古汉语当中看不到任何不带贬义色彩的、用来表示“私”的意思的术语这一事实所证明的那样。由于上述这种道德维度的存在，帝制中国晚期的政府也缺乏那种去人格化的功能性理性主义，而正是这种功能性理性主义标志着官僚制国家在欧洲的诞生。

11世纪王安石变法的失败，在部分程度上可被看作是官僚们与社会精英们针对此种理性化的创生共同进行抗拒所造成的结果。最终，判断一个人能否胜任某官职或者是否配得上某种社会地位的标志，既非技术能力，亦非现实效用，而是其对儒家所推崇的那些社会政治价值观的认同。

自宋代以来，帝国政府的稳步发展及其在地方上的行政权威扩张，于是便在社会关系与政治关系之间未有任何重要的分离迹象的情况下发生了。随着知县之类的地方官员们的职责与政务负担在明清两朝不断加重，此过程也发生在同一套意识形态框架的内部，而这一意识形态框架先前所维系的，乃是一个在疆域上要比明清两朝小都得多的帝国。（译者注：作者在此处是将明清两朝与宋代进行对比，这三个朝代都将儒家思想奉为国家的正统意识形态。元朝的疆域虽然远比宋明清三朝辽阔，但因蒙古人入主中原的缘故，儒家思想在元朝并不受推崇。基于上述原因，本书作者在讨论儒家意识形态与价值观时，有时会将明清两代与宋代进行比较，而不谈元朝。）

由于这个缘故，当书吏和差役们的人数逐渐增多，并且其在衙门中的这份工作从一种劳役发展成为一种半技术性的营生方式时，这些人依旧处于官方所认可的正当性之外。吏役们那种作为功能性专家的功利性角色(他们既没有受过读写能力的训练，译者注：严格来讲，作者此处的这一描述适用于差役，但并不适用于书吏。正如作者在本书第二章当中曾讨论过的，书吏们所从事的工作性质，要求他们必须具备并不低的读写能力。亦无功名在身)，使得他们只是纯粹的行政工具，故而显然并不适合充当朝廷权威在地方上的直接代表。

到17世纪中期清朝统治全国之际，中华帝国的扩张业已使得那套正式行政制度的各种缺陷日益明显地暴露出来。到了19世纪，清朝定鼎中原后150多年来的持续发展，使得其所奉行的那套行政理论与行政实践之间的矛盾变得更加突出。

虽然衙门吏役的活动很难被当作造成出现当时人们所逐渐意识到的那些地方政府危机的首要原因，但这些人的各种不当行为，以及大量非经制吏役在正当性界限之外的存在本身，导致他们很容易受到帝国官员与地方精英们的口诛笔伐，而此类抨击又将会发展成帝国官员与地方精英们之间的一种冲突。

当然，对于应如何改革当时的地方行政制度，在19世纪并不缺乏此方面的建议。所有的这些建议都强调吏役们在地方衙门事务处理过程中的重要性，并且皆将所谓的吏役贪腐当作亟须解决的重点问题予以关注。

当时的一些经世思想家，对顾炎武在明末清初就衙门吏役问题所做出的那些观察进行了回应。例如，冯桂芬认为吏役问题是政治权力过度中央集权化所导致的一种恶果。在他看来，当知县面对着其几乎无法完成的大量行政任务时，真正的权力就不可避免地会落到那些贪婪成性的衙门吏役手中。冯桂芬建议，解决此问题的办法是把行政管理的权力下放，让地方上的士绅领袖们重新具有一定程度的权威，由此就可以消除对衙门吏役的依赖。

另一些提出改革地方行政制度的建议的人们，是当时的一些省级官员，例如曾任江苏巡抚、福建巡抚等职的丁日昌。丁日昌认为，此问题起因于地方衙门吏役从中作梗，以至于官员们与当地民众之间缺乏直接沟通。然而，他们所提出的解决方案，是要加强中央集权，以及官僚制度对基层的渗透，而不是相反。

在这些发表其见解的省级官员们看来，被强化后的中央集权，可以通过将书吏与差役们整合到官僚序列之内，进而让这些人的利益与大清王朝的利益更为明确地息息相关，如此一来，便能够将那些对皇权在基层的权威与影响构成妨碍的吏役们从地方衙门当中清除出去。

上述这两种改革建议，最终都没有被清廷采纳。的确，这两种改革建议当中的任何一种若被付诸实施的话，都必然会破坏社会精英们与政府权威之间的平衡。究其特点而言，这些改革路径要么是通过激进地将大清王朝的权力予以下放，要么是同样激进地扩大官僚人员的规模。就算清政府拥有足够的财力来扩大官僚人员的规模，只要帝国政府的权力与权威之正当性是与恪守儒家所推崇的那些原则紧密勾连在一起，那么书吏和差役们就无法在不破坏整个原有结构的情况下被吸纳到官僚序列中来。

与此同时，经济的增长、社会的发展，以及清帝国内部发生的各种叛乱活动与外国列强的入侵，正在共同塑造着新的社会形态、新的精英阶层及新的地方权力拥有者。这些新的地方权力拥有者，在维持传统现状方面投入的精力很少，更加不关心利用儒家意识形态将其拥有的此种权力予以正当化。

但是，当时正在发生变化的，并不只有大清王朝的社会根基。到了19世纪末，地方社区与行政人员之间在法律之外展开非正式互动的各种模式，当时已经成为地方政府架构的组成部分之一。在1911年辛亥革命之后重建政府的过程中，这些模式并未被加以明显改变。

相反，辛亥革命破除了对衙门吏役与私人个体将各种地方行政资源挪为己用的行为加以约束的最后一些残余因素。伴随着帝制时代的寿终正寝，这个舞台于是被设置为迎接一种权力更加分散且分权更为彻底的新支配形式的到来。