“公信力”何以成为问题？

“八孩母亲事件”的4次矛盾通告,

凸显一个更吊诡的矛盾

马得勇、孙梦欣2022-02-12云阿云智库•舆情与公信力

网民不再是传统的消极的信息接收和接受的对象，而变为更为主动的信息发布和传播者。“围观”已经成为一种实实在在的形塑公共舆论的力量，忽略这一力量的那些地方政府会在舆论面前表现得笨拙甚至愚蠢。

✪ 马得勇、孙梦欣 | 南开大学政府管理学院

【导读】

近日，备受关注、疑点重重的八孩母亲事件有了初步结果。除了事件本身令人揪心外，一个值得注意的问题是，在此过程中，当地政府前后4次发布的通报矛盾重重，不仅没有起到释疑解难的作用，反而激起更多社会质疑，最终严重损害了政府公信力。

本文指出：在今天这样一个媒介多元、主体多元的新媒体时代，如何塑造政府公信力，无疑充满挑战性。新媒体众声涌现，意味着政府行为不再是无法解密的“黑匣子”。为探究自媒体时代的公信力问题，作者提出透明性、回应性与政府公关行为的三大假设。在分析近百起网络舆情事件之后，作者得出结论：信息的及时公开与透明、对舆情的有效回应才是塑造政府公信力的关键因素，而所谓的公关行为，对于政府公信力的影响并不明显。

一个吊诡的矛盾是：在网络“围观”成为常态，且不断塑造舆论主体的情况下，群众的批评能力在不断提高；然而，很多地方官员依然更关注自己周围的政治而不关注社会发展的政治，他们维护政府公信力的主观意愿并不强，摆脱舆论关注、上级追责及法律惩罚可能才是他们最看重的。作者指出，“对上不对下”的传统行政思维以及与之相伴的行政能力，亟待革新；地方政府也应该摒弃“涉险过关”的心理，真正做到开诚布公与及时回应，如此才能纾解舆论压力，并塑造良好的政府公信力。

本文原载《公共管理学报》2014年第1期，原题为《新媒体时代政府公信力的决定因素——透明性、回应性抑或公关技巧？》，文章仅代表作者点，供诸君思考。

新媒体时代政府公信力的决定因素

——透明性、回应性抑或公关技巧？

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“公信力”何以成为问题

自从上世纪90年代以来，许多研究都显示，世界各国政府公信力普遍存在下降的趋势，不管是发达国家还是发展中国家，也不管是民主还是非民主国家。中国政府目前存在公信力问题吗？要客观科学地回答这一问题并不容易，因为不少研究指出，中国的政治信任如同中国的社会关系一样存在着“差序格局”。如果这里的政府泛指中央政府，那么根据实证研究的发现，公信力问题与其他国家相比可能不算严重。但如果这里的政府是指地方政府或者某一政府部门，那么说目前的政府公信力出现危机似乎并非危言耸听。不少人可能还记得：2011年温州“7•23”动车事故发生后，在面对记者的提问时铁道部发言人的回答：“不管你信不信，反正我是相信了”。这样的事情被人们看作是当前政府公信力严重缺失的生动体现，而类似的事例则不在少数。

（“丰县生育八害女子”第1次通报与第4次通报内容差异较大）

应该说，近几年来地方政府出现的公信力危机和近年来的互联网和通信技术的飞速发展存在密切联系。在这样一个“大众麦克风”的新媒体时代，政府行为对于普通公众来说不再是无法解密的“黑匣子”，其所作所为可以被轻易曝光和放大。然而，从那些被曝光的案例来看，不少地方政府显然还未做好在公众放大镜下运行和工作的准备，仍然以传统的执政理念和处理事务的方式来处理各种日常的或者突发的事件，其结果往往引发更大范围的关注和质疑，政府公信力在事件处理过程中进一步流失。当然，不同地方的政府在执政理念和处理网络舆情事件的方式上存在差别。那么，在以微博和论坛为代表的新媒体成为事实上的公共舆论主导者的时代背景下，当某个地方政府由于某一事件（往往为负面影响的事件）而成为公共舆论关注的焦点之后，会有哪些因素影响地方政府的公信力建设？地方政府公信力还有可能得以重建吗？对于这些疑问，我们拟通过实证研究来寻求可能的答案。

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政府公信力与政治信任

政府公信力虽然近几年才受到学界关注，但是相关的研究在国外学术界早已出现。国外的研究中，学者更多关注的是政治信任、政府信任、机构信任、政治支持以及含义更为丰富的政治合法性，这些研究大量发表在各类学术期刊上。我们认为，信任是一种对他人或事物（也可以是机构）的可靠性、真实性或者能力的坚定信念。这种信念是一种认知性的，表现为一种主观的感觉或者态度。信任和可信性相互影响但并不是同一事物。一个值得信任的人或机构并不一定能获得人们的信任，比如，一个诚实、遵守契约的商人在市场上并不总是能够得到他人信任；一个不具备值得信任的属性的人也可能会获得他人的信任，欺骗行为就是这种情形的一个体现。为什么会有这种情况呢？这其中原因比较复杂，在此不做进一步分析。

按照信任和可信性的区别，我们可以把政治信任界定为公民对政治机构或人物所持有的一种信念，这种信念是一种主观的判断或者态度。政府公信力则是政府能够获得公民信任和认可的能力。也就是说，政治信任更多地反映的是信任主体（即公民）的信念，政府公信力则指政府拥有什么样的属性和能力以便获取公民的信任和认可。在理论上，政治信任和政府公信力是两个概念，在经验层面，政治信任（或政府信任）与政府公信力也并不从来都一致。

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新媒体时代政府公信力的三项假设

随着互联网的快速发展和迅速普及，以微博、论坛等为代表的新兴网络媒体改变了传统的信息传播模式，中国已经步入了一个新媒体时代。由于传统上政府属于全能主义的政府，在新媒体出现之前，媒体对于政府的监督功能有限。新媒体时代是一个“大众麦克风”的网络时代，公共舆论呈现分散化、多元化的特点。每一个公民既是一个信息接收者也是一个信息发布者，信息的发布不再是传统由政府主导的单向模式，而是多中心的多向辐射的新型传播模式。新媒体的兴起催生了多元的信息渠道，增加了社会中不同主体间的信息互动和沟通，有效提升了信息的透明度；新媒体时代多元媒体主体相互独立，自由生产内容多样化、独创性、相互竞争的信息。这些信息虽然真真假假、鱼龙混杂，但是不同主体发布的信息往往相互验证，从而使舆论在整体上更接近于事实本身。

尽管如此，新媒体的兴起仍给政府公信力建设提出了严峻考验。特别是在公共危机事件发生之后，尚无权威信息发布时，各种小道消息、虚假传言往往抢先填补了舆论的空白，导致公众和舆论对政府产生质疑，使得政府公信力遭受损害甚至会导致集体行动的产生。本文的研究以新媒体时代作为背景性变量，探讨在这一社会条件下，中国地方政府的公信力是如何获得或者丧失的。为此，我们提出了以下假设：

假设1：新媒体时代，透明性对地方政府公信力具有显著的积极影响。

正如前文所述，新媒体的特性使得政府很难左右舆论的立场和倾向。当地方政府面临突发事件或热点问题时，信息的透明、决策的透明就显得格外重要。不及时公布信息或者选择性地发布信息都将对政府的公信力造成负面的影响。现实中，由于地方政府未能及时发布信息或者选择性发布信息以图引导舆论的案例不在少数。这些案例在传统媒体时代可能会成功，但在新媒体时代却以失败而告终。2010年1月12日发生的贵州安顺枪击案中，当地政府在检察机关还没有介入、尸检没有进行之前，就直接定性“袭警”，试图影响舆论对事件的报道倾向，但相互矛盾的言论不但未能说服网民，反而使网络情绪更为激化。

假设2：新媒体时代，回应性对地方政府公信力具有显著的积极影响。

新媒体时代，政府决策的透明性至关重要，但是如果信息、决策过程发布不及时，不能有效回应舆论和网民的各种不解和质疑，同样可能对政府公信力造成负面的影响。透明性和回应性的含义并不相同。这里的透明性指称政府能否客观、全面地提供信息和事实真相，而回应性则指称政府对事件本身的回应是否及时、有效，能否满足民众对事件处理的期待。传统媒体时代，政府回应的对象首先是上级政府部门或者传统媒体，其次才是普通民众，而新媒体时代，政府直接面对普通民众和公共舆论。如果政府在回应民众的要求和疑问时因循守旧，习惯于“打官腔”，以“官话”、“套话”、“空话”回应媒体和舆论，则会给政府公信力带来消极影响。例如，2010年江西抚河发生水灾，面对媒体采访，江西防总办副主任不顾媒体主持人数次打断，仍然强调江西省委书记、省长、各级水利官员如何重视、如何指示云云，结果引来网民和媒体的口诛笔伐。此类事件在目前地方政府处理突发事件、回应舆论关注的热点问题中屡见不鲜，地方政府低下的回应性水平给政府公信力造成严重的损害。

假设3：新媒体时代，地方政府公关技巧对提升政府公信力的影响不确定。

在传统的平面媒体和政府控制信息源的时代，政府和媒体发布的信息往往代表了权威信息。普通公众缺少充足的替代信息源。在这种情况下，政府通过控制或引导媒体在一定程度上可以达到引导舆论的作用，并尽可能地减少政府负面信息的发布。这种通过控制媒体议程设置的方式在一定程度上有助于政府公信力的维持。但是新媒体的崛起改变了传统的政府和平面媒体掌控单一信息源的局面，当公众面对众多信息源时，政府试图主导和控制舆论的能力大大降低。面对新媒体对于地方政府治理能力的挑战，不少学者和政界人士认为，要通过争夺传播、舆论主导权，提升政府网络舆论应对能力和沟通技巧来提升政府公信力。我们认为，由于新媒体时代的信息传播和公众接收、接受信息的机制发生了改变，依靠提高公关技巧来提升政府公信力的观点在逻辑上存在严重缺陷，因为它假定：（1）政府公信力下降是由于政府对媒体的公关能力或者公关技巧不足所导致的；（2）该观点假定公众对政府行为的辨别能力较低，不可能辨别出来哪些行为是政府的实质性措施（比如，切实提高信息透明度，实事求是地纠错政府行为），哪些是公关性质的行为（比如，扩大网络宣传，为政府错误行为辩解等）。

我们认为，以上两个前提假定都无法完全成立。首先，公关技巧对政府公信力而言是一种技术层面的因素，它能否提升或维持政府公信力需要具备一定的前提条件，比如政府的责任性、信息的透明性。何种条件下公关技巧会起作用？对此可能需要更多的理论梳理和证据收集，但有一点可以确信，公关技巧不可能在任何情况下都有效。

其次，新媒体时代的公共舆论日益成为一种独立的社会力量，公众对信息的甄别判断能力不断提高，新媒体时代的公共舆论场不再以传统媒体为主导，而是众多分散化、多元化的主体共同制造，在这种社会背景下，很难通过收买、宣传等方式来控制和左右舆论倾向。

再次，政府公信力对政府来说是一种公共物品，对于具体的政府官员或者某一政府部门来说，它的得与失并不是面临舆论危机时官员首要的考虑事项，官员也不必为这个公共物品的流失负责，因此，从主观意愿上来看，地方政府官员和机构维护政府公信力的动机并不强，摆脱舆论的关注和上级政府的追责、法律的惩罚可能才是他们最关注的。

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政府公信力的研究方案设定

按照上文所提出的假设，我们把关注重点放在了地方政府。这主要是出于资料收集方面的可获得性，因为地方政府，特别是省级以下的地方政府，在近期内发生了很多起受到媒体广为关注的“危机”案例，对这些案例的收集、分析对检验我们的假设非常有用。由于研究经费的限制，我们无力亲自收集相关的数据，因此本文所引用的数据资料来源于人民网舆情监测室2010年至2012年6月之间所推荐的地方政府网络舆情应对能力排行榜。

本文基于2010年至2012年6月之间所发布的地方政府网络舆情应对能力排行榜，编辑了以95个地方政府网络舆情应对事件为基础的数据库。

在本文的研究中，我们将使用地方政府网络舆情应对能力排行榜中的“政府公信力”变量来体现政府公信力；在地方政府网络舆情应对过程中，“政府公信力即突发公共事件和热点话题发酵前后对政府的信任度、满意度，以及由此引发的对政府形象的综合影响”。本研究使用“地方政府网络舆情应对能力排行榜”中的“信息透明度”指标来体现政府信息透明度。该指标指：在地方政府网络舆情应对过程中，“信息透明度即政府的新闻发布的透明度，官方媒体报道情况，互联网和移动通信管理，以及对外媒体的态度等”。

政府回应性。回应性一般是指当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供方具有的反应速度和准确性。所谓政府回应性，则是指各级政府及相关部门在反馈和解决公民需求方面的程度。政府的回应应当是快速、有效的。本研究使用“地方政府网络舆情应对能力排行榜”中的“政府响应”指标来测量“政府回应性”，该指标指：在地方政府网络舆情应对过程中，“地方政府对于突发公共事件和热点话题的响应和表达情况，包含响应速度、应对态度、响应层级（是否有党政主要领导人、部门领导人和警方发声）”。

在本文中，政府公关能力是一个重要的变量。对该变量的测量是极其困难的，但是人民网舆情监测室公布的数据中提供相关的数据，我们将该数据库中的“网络技巧”和“动态反应”两项数据合并，作为政府公关能力的指标。“网络技巧”具体指“很好地运用网络等新媒体进行信息发布和意见沟通”；“动态反应”具体指“地方党政机构随着舆情的发酵，矛盾的激化或转移，迅速调整立场、更换手法”。

除上述主要变量外，我们还加入了几个控制变量。我们对本文所涉及的95个案例进行分类，依据的分类标准是政府在事件中的涉及程度。另外一个控制变量是官员是否被问责。在很多网络舆情案例中，很多地方政府为了平息舆论压力，往往在第一时间免去涉事官员（或职员）的职务。这种做法可能在某种程度上有助于政府公信力的提高，但是由于存在任免程序上的问题，因此地方政府往往不能得到公众的同情。例如，在2013年雅安地震中，芦山县纪委以检查时不在办公现场为由免去了清仁乡的副乡长，但当时该乡长正在去最偏远的一个村为村民运送救灾物资。此事件中，舆论和网民们并没有因为地方政府的雷厉风行叫好，反而对其干部任免程序、问责制度提出了质疑。我们认为官员问责对政府公信力的影响是不确定的，可能负面也可能正面或者无关，这一做法并不是提高政府公信力所必需的。因此，本文的分析将把“官员问责”作为自变量之一纳入分析。

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政府公信力的影响因素有哪些？

首先，我们对信息透明度、政府回应性两个变量与政府公信力的关系进行相关分析，并通过散点图将分析结果直观地显示出来。通过分析可以看到（参见图1、图2和图3），信息透明度和政府公信力之间存在着很高的相关性（相关系数R＝0．776，P＜0．001；图中数值为R2），政府回应性和政府公信力之间也存在高度的相关性（R＝0．746，P＜0．001；图中数值为R2）。以上分析初步表明，在新媒体时代，信息透明度和政府回应性是两个影响政府公信力的重要变量。但是，政府公信力和政府公关技巧的相关关系并不显著（R＝0．051，P＝0．662）。

为了检验信息透明度和回应性是否受政府公关能力、官员被问责等因素的影响，我们将这些因素作为控制变量共同纳入回归分析模型中，以观察透明度和回应性变量对政府公信力的影响是否仍然显著。由表1结果可知：信息透明度、政府回应性各自分别对政府公信力有显著影响，标准化回归系数分别为0．352、0．493，并且在统计上是显著的（P＜0．001）。但是分析结果也显示，政府公关能力和官员问责对政府公信力的影响并不显著，这表明两个变量不是提高政府公信力所必需的。政府涉及事件的程度对公信力具有显著影响，标准化回归系数为0．128（P＜0．05）。这表明，在现阶段，一旦地方政府作为事件的直接参与者成为舆论焦点，那么政府公信力将不可避免地受到损害。

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自媒体时代政府公信力的结构性变化

我们认为，上述的分析结果揭示了中国当下的政府、媒体、舆论和网民之间关系的结构性变化。这一变化主要体现在三个方面：

（一）变化中的舆论主体

新媒体之前，公共舆论的制造者、主导者乃至传播者基本限于传统的电视、报纸为主的传统媒体，这些媒体对各类公共舆论事件的关注一方面受到宣传政策的限制（如，“报喜不报忧”是基本原则），另一方面则从自身利益角度（如，有利于提高自身知名度或获得实质性的利益）去选择关注或曝光的事件。也就是说，传统的媒体在涉及地方政府突发事件时的舆情是可控的。但是，新媒体时代的舆论载体事实上已经从传统媒体转向了微博、博客和论坛，舆论主体从少数享有话语权的记者、名人、政客转向普通的网民。而数量庞大、散布于全国乃至全球的普通网民是分散的，但是却可以因共同的关注而聚集起来发出声音。要控制和引导这一群体主导的舆论，绝不是一件轻而易举的事，地方政府甚至找不到与之对话、协商和谈判的主体。不仅如此，公共舆论的平台和主体不仅发生了从传统平面媒体到互联网媒体、从少数宣传干部、记者到庞大的网民群体的转变，其力量对比也发生了变化。网民不再是传统的消极的信息接收和接受的对象，而变为更为主动的信息发布和传播者。“围观”已经成为一种实实在在的形塑公共舆论的力量，忽略这一力量的那些地方政府会在舆论面前表现得笨拙甚至愚蠢。

（二）变化了的媒体受众对象

传统的平面媒体主导舆论的时代，同时也是一个现代公民社会发育非常初级的社会。普通公民对公共事务缺乏关心，独立判断事情的能力不足，并且缺乏途径了解距离遥远的地方的政府行为，而新媒体时代的网民则更接近于现代社会的“公民”。他们受教育程度较高，具有更强的社会关怀和公共参与精神，往往对政府行为持有强烈的不信任感和批判性，是一个最能体现“批判性公民（Critical Citizens）”的群体。新媒体时代的网民关注某一事件的出发点并不出于对个人私利的考虑，而是为了探知事实真相，表达某种社会关怀乃至内心的一种正义诉求。有研究表明，社会中总会存在一定比例的人群，可以为了惩罚于己无关的背叛行为而付出代价，这种在很多个体中存在的“路见不平拔刀相助”的心理倾向成为多数网民关注千里之外的政府行为的最基本的动力。

（三）“对上不对下”的地方政府行为规则

由于存在着“对上不对下”负责的习惯性行为准则，同时也保持着“一切尽在掌握”的傲慢,事实上，透明、公正、回应、实事求是等原则很少能够体现在地方政府的行为之中。当某一事件发生时，从传统上来看，地方政府所感受到的压力主要来自于上级政府和宣传部门控制下的媒体，事件之外普通的民众极少成为他们需要认真考虑的对象。因此，在很多公共舆情事件中，地方政府的处理方式和在媒体前面的发言，如果按照传统的行为模式来看，其实相当规范和标准，只是他们未能意识到受众对象已然发生巨变，舆论的主导者其实远在千里之外，散布于全国各地。笔者多年来进行基层治理的田野调查，和各地方很多县乡层级的政府干部经常交流，我们能切身感受到他们对身边的政治关注太多，而对整个社会发展的关注太少。

由于舆论主体和受众对象的变化，公众对信息的透明性、政府的回应性产生了更高的要求，但是很多地方政府仍按以往的游戏规则来应对新媒体和广大公众特别是网民，结果导致公信力的丧失。当然，那些能及时回应公众的期待和诉求的地方政府，则可以获得公众和舆论相对较高的认可。

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政府公信力的纾困之道

新媒体时代信息传输渠道的多元化、舆论主体的转移、受众对象的改变打破了传统的官办媒体为主导的一元、单向的舆论生成和传播模式。传统媒体、政府、网络舆论和网民之间形成了新的力量对比和互动方式。公共舆论的重心已悄然从传统平面媒体转向网络媒体，公共舆论的主体已从少数人转向了以普通公众为主体的网民。新媒体时代的政府要获得和维系公众的信任和支持，需要在执政理念和行为规则上做出哪些调整？

通过实证研究，我们发现，新媒体时代，地方政府公信力的维持和提升与政府的回应性和透明度密切相关。透明性和回应性对地方政府公信力均有显著的积极影响。如果说此前地方政府公信力在受控的平面媒体环境下，以及“批判性公民”尚未发育的社会条件下，透明性和回应性对于政府公信力的重要性还未凸显的话，那么新媒体时代，这两个要素对维持公信力来说似乎不可或缺。地方政府是否会因为透明性的增加而更多地丧失公信力？这或许需要收集更多的数据和资料才能对此进行分析。

此外，针对一些地方政府和学者认为政府公关能力有助于提升政府公信力的主张，我们认为，这种逻辑有两个前提性假设，即：（1）政府公信力取决于政府（网络）公关技巧；（2）公众对政府的实质性行为和公关性行为缺乏辨别能力。在新媒体时代，两个假设均很难成立。而政府公信力也不是政府官员处理和应对舆论危机时的主要考虑事项。实证分析结果也表明，地方政府的公关能力或者公关技巧是否对政府公信力产生积极或者消极的影响目前都无法得出确定结论，也就是说，一旦因为某一事件而使地方政府成为网络舆论的焦点时，试图运用网络技巧等手段来获取公众信任，提升政府公信力的主张和做法在结果上存在很大的不确定性。那么地方政府运用各种手段和措施尽力改变媒体的议程设置，不使事件曝光于公共舆论之下等类似的公关活动对维护地方政府公信力具有何种影响？我们目前尚无法获得相关信息和数据，因而无法判断其相互间的关系。

新媒体时代，地方政府应对各种突发事件或舆论热点问题时，最佳策略就是开诚布公、积极回应，用公开透明的信息和积极回应的态度赢得民众的信任和支持，从而有效地维持和提升政府公信力。如果包庇犯错者、隐藏事实、回避责任、漠视公众以图“涉险过关”，那么失败的概率将比旧媒体时代大大增加。很多地方政府及其官员们或许对此并不习惯，也未做好准备，但如果不转变执政理念和工作思路，那么地方政府成为舆论焦点的概率会显著增加，而事件处理过程中政府公信力将受损害，地方政府的官员可能也将为此付出代价。

本文原载《公共管理学报》2014年第1期，原题为《新媒体时代政府公信力的决定因素：透明性、回应性抑或公关技巧？》。