十年间26省份耕地减少，如何端牢中国“饭碗”？

吴林静  云阿云智库•粮食战争

文字 | 吴林静

来源 | 城市进化论

地之不存，粮将焉附？

中国14亿人口，每天一张嘴，就要消耗70万吨粮、9.8万吨油、192万吨菜和23万吨肉。要满足如此庞大的消费需求，每年的粮棉油糖菜播种面积大概稳定在23亿-24亿亩，如果按1.3的复种指数倒推计算，耕地必须保持在18亿亩。

——这是今年3月，农业农村部部长唐仁健在全国两会首场“部长通道”给出的推演，以此说明18亿亩耕地是“底线”。

近段时间以来，粮食安全问题备受关注。地之不存，粮将焉附？

“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，我们的饭碗应该主要装中国粮。”“18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”反复强调背后，是耕地数量、用途与质量都面临严峻挑战。

1.数量：26个省份耕地在减少

我国国土调查十年进行一次，第二次全国国土调查（简称“二调”）以2009年12月31日为标准时点，“三调”的标准时点则是2019年12月31日。

去年8月，自然资源部公布全国“三调”数据，全国耕地19.18亿亩，守住了18亿亩耕地保护红线。不过，自“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少1.13亿亩，年均减少面积还略有扩大。我国耕地数量减少趋势持续多年，反映在人均耕地面积上也是递减，“一调”为1.59亩/人，“二调”1.52亩/人，“三调”1.36亩/人，不到世界平均水平的40%。

最近半年，省、市、县级的三调成果陆续公布，城叔对比了31个省份的耕地情况。

从上图可以看到，2009到2019年十年时间，只有内蒙古、新疆、黑龙江、吉林、辽宁五个省份耕地面积在增加，其余26个省份的耕地面积都在减少。

从面积减少绝对值来看，四川最多，共减少2239万亩，其次是山东，减少1809万亩。随着耕地面积减少，四川耕地面积占全国比重，也从全国第六下滑至全国第十，不及新疆、河北、安徽及云南。此外，广西、贵州、山西、云南、浙江、河南六省耕地面积减少也都在1000万亩以上。

当然，面积减少绝对值与各省份耕地基础相关。如果论耕地减少比例，北京遥遥领先，相比2009年，北京2019年耕地面积减少58.8%，只有过去的四成。浙江、海南、福建耕地缩水比例也在30%以上。

此前， 2008年出台的《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》（下称《规划纲要》），在“严格保护耕地”原则下，对2020年各省份“耕地保有量”进行了测算。2016年，又根据“二调”结果进行调整，对近五成省份的2020年耕地保有量指标进行调减。

城叔将“三调”与规划数据进行比较，可以看到，耕地保护方面，只有10个省份超出保有量指标，完成了任务——包括东北地区的黑吉辽，西部地区的甘肃、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆，以及中部地区的山西。

保护耕地，最重要的是保护永久基本农田，《规划纲要》对此也划定了面积。对比“三调”数据与规划指标，城叔发现，有9个省份未达到划定的基本农田保护面积。

比如广西，“三调”耕地面积是4961万亩，比调整后的耕地保有量指标少1585万亩，距离规划的基本农田保护面积指标也差520万亩。同样，浙江“三调”耕地面积为1936万亩，划定的永久基本农田保护面积2398万亩，差了462万亩。

相比之下，这十年来，31个省份的城镇村及工矿用地都在增长，无一例外。

2.用途：440余个典型案例

2019年，第四届石家庄市旅游产业发展大会选址灵寿县举行。灵寿县有个故城村，因为是古中山国最后一座都城所在地，为了在旅发大会中展现文旅资源，准备新修“中山故都相关项目”。

据自然资源部介绍，项目占用故城村土地1500亩，其中2/3是永久基本农田。大会举办前两个月，灵寿县对其立案查处，将一些违法建筑拆除，复垦了5.94%的基本农田。

不过，这年6月底，当地媒体报道的项目建设近况显示：占地939亩、东至大型灌溉渠的工程接近尾声，“旅发大会前精彩亮相”。

2020年9月，自然资源部公开通报，上述案件涉嫌非法占用农用地罪已移送公安机关追究刑事责任，对当事人拒不履行的其他行政处罚决定已申请法院强制执行。

这是自然资源部公开通报的第一起重大典型违法违规案件，从那以后，自然资源部对于违法乱占耕地的建设行为开启了严厉打击——2020年逐月通报，2021年两个月通报一次，发现一起、处置一起、曝光一起。

城叔粗略统计，近一年多以来，对于耕地被占用作他途的典型案例，自然资源部就公开通报了440余例，约九成省份都存在严重的乱占耕地现象，占用永久基本农田建养殖场、加工厂、物流仓储、住宅、酒店、绿化带、高速公路养护站等等。

此前在一场新闻发布会中，自然资源部执法局局长崔瑛提到，乱占耕地建房问题由来已久，数量大，各种因素交织在一起，情况十分复杂。国家以2020年的7月3日为界，之前的占地行为分步整治、分类处置；之后的新增行为则严厉打击，以“零容忍”态度坚决遏制。

国家要求，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”。不过，虽然我国多部法律法规都对耕地保护作出了明文规定，但目前还没有专门的耕地保护法。不久前的5月6日，全国人大常委会公布2022年度立法工作计划，耕地保护法才刚刚被列为预备审议项目。

3.质量：变薄、变瘦，“后天失调”

保证18亿亩的数量，保证耕地都为农所用，还得保证土地优质。

世界上有四大片黑土，被称为“耕地中的大熊猫”，有机质含量高，“抓把土能攥出油”。黑土在北半球有三片，我国除了东北三省，内蒙古的东四盟也是黑土地，是我国的重要粮仓。

近年来，黑土退化的严峻问题见诸报端——耕层持续变薄，厚度不足20厘米的耕地约占一半；有机质含量较开垦之初大幅下降，甚至只有原来的一半。

不仅变薄、变瘦，黑土还存在盗挖现象。中国生物多样性保护与绿色发展基金会去年2月发布的调查结果显示，黑龙江五常市地表下泥炭资源被非法采挖，已经形成包括承包、采挖、运输、售卖等完整的黑色产业链；而且，不光是五常市，黑龙江其他地方也存在不同程度的采挖、倒卖，呈持续扩大趋势。

黑土退化，是我国耕地质量“后天失调”问题的缩影。

据农业农村部数据，由于长期以来的高强度利用，耕地基础地力呈下降态势，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍，而粮食产量仅是2.2倍。与上世纪80年代相比，局部地区退化势头明显，东北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地盐碱化等问题尤为突出。

有媒体报道，我国现存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖区高水位线下的耕地还有8000多万亩，属于不稳定利用耕地，需要逐步退出。

有耕地需要退出，就需要后备耕地补齐。今年中央“一号文件”提出，积极挖掘潜力增加耕地，支持将符合条件的盐碱地等后备资源适度有序开发为耕地。最新一轮全国耕地后备资源调查评价工作正在进行。

但情况不容乐观。根据上一轮全国耕地后备资源调查评价，全国耕地后备资源也在减少，而且存在明显的区域分布不均衡问题。浙江大学中国农村发展研究院院长钱文荣在接受媒体采访时提到，耕地后备资源分布不均，导致在省域内实现占补平衡越来越难；与此同时，耕地后备资源大多数零散、破碎，推高了开发利用成本。

“人畜争粮”来势汹汹，中国粮食安全走向何方？

晨钟 · 2022-05-22 · 云阿云智库•粮食战争

粮食安全不是一个空洞的口号，它的根本是要保障人民群众吃得起饭。但是发生在上海疫情的事件却折射出：粮食安全在全国力量的保供之下有着诸多的漏洞，物质生产的极大丰富并不代表着你的口粮是安全的，横亘在各种资本利益之间的竞争和垄断阻碍着我们去享受这种安全。

作者：晨钟

来源：食物天地人公众号

导 语

近来还未成熟的青麦被收割做青储的视频在网上如地火般蔓延，引发了很多人对于“浪费粮食”的愤怒，但同时也有一些人为之点赞，或者认为这是农民的市场选择，或者认为“小麦生育期短了，农民节支增收了，麦杆不污染环境了，畜牧业还大发展了，粮食部门不用收储了，国家不亏损了，农民群众幸福了，干部也不用为农民烧麦杆提心吊胆了。经济效益、生态效益、社会效益······都提高了。”

粮食安全是否有隐患，是否需要担忧？2021年，中国进口小麦971.68万吨，占当年小麦总消费的6.5%。2021年小麦消费总量比2020年增加了18.5%，其中制粉增加仅1.1%，饲用增加95.7%。中国小麦进口主要来自澳、美、加、法、俄，其中，源自澳美加三国的进口占中国小麦进口的80%以上。2021年中国小麦进口量比2020年增长了16%，但是进口额却增长了31% [1]。

中国之外，世界粮食安全处于一种异常紧张的势态。气候危机、新冠疫情、俄乌战争，都使世界粮食安全处于危机之中。今年4月下旬，联合国粮农组织再度呐喊，俄乌战争深刻地影响了世界50多个国家，这些国家需要进口至少30%的小麦，全球的饥饿达到新高。世界小麦价格剧涨，2022年国际小麦价格的高位（截至5月）是2021年高位的151%，是2020年的202%，是2019年的232%。一年来，我国国内小麦集贸市场价格攀升了11%，如图[2]。现在还不清楚青麦饲用是否是小麦价格攀升的因素之一，攀升的小麦价格不一定增加农民的纯收入，但确实将增加基层民众的食物支出负担。

如果全球粮食安全问题对很多国人来说还是远忧的话，近来上海疫情中人们的食物艰难则是近虑了。的确，粮食安全问题，不仅是粮食供需的宏观数据平衡，也是食物的日常供给和分配问题。

粮食安全是不是问题？今天推送的读者来稿正是想认真讨论这个问题。诚然，谈及粮食安全问题，我们不能假设农民就是第一责任人，粮食安全是全社会的责任，其中，有些人恐怕经受不住一位卖青麦的农民大姐发出的灵魂拷问: 每年浪费土地最多的难道不是房地产开发商吗？[3]

一石激起千层浪，离小麦成熟还有20天的时间，河南、河北、山东、安徽等多个省份小麦主产区惊现收割青麦苗现象。

大量车队排队到麦田，把还未成熟的小麦提前收割用做青储饲料，农户每亩地可以拿到1500元，甚至是2000元，明显高于出售小麦所能获得的收入1200-1300元，还可以省时省力，不少人觉得何乐而不为。然而，农业农村部却针对这一现象发出内部急电，要求各地全面排查青贮小麦等各类毁麦情况，对违法违规行为，发现一起处理一起。

中国科学院植物研究所研究员蒋高明发文表态说：“算经济账，算风险账，小麦青储都是不可行的，但恰好多地逆市场规律而行，背后是一股什么力量在推动呢？希望有关主管部门对此事重视起来。在当前十分复杂的国内外形势下，千万不要忘记了粮食安全这件大事——当粮食危机来临时，钞票是不能吃的！”。

1.收割青麦苗事件背后的真相顿时变得扑朔迷离。

小麦作为主要口粮之一，事关民生福祉，牵扯粮食安全，割青麦事件一出，小麦的另一面浮出水面：小麦的用途不仅是常见的制粉，用于制作面包、馒头、面条等食品，它还有另一个重要的用途就是作为养殖业的替代饲料，在玉米价格快速上涨、价格高企的情况下，饲料企业和养殖企业为了降低成本，就会采购小麦替代玉米做饲料，出现“人畜争粮”的问题。

玉米是“饲料之王”，玉米直接或间接用作饲料部分至少占70%以上，中国作为全球最主要的玉米生产国、消费国和出口国，伴随全球玉米需求浪潮的巨大扩张，以及国内饲料消费增长和玉米深加工消费增长，正在转变为“潜在的全球最大的玉米进口国”。中国玉米主要进口来源国是美国和乌克兰，叠加俄乌冲突影响，2022年以来，玉米价格涨势不断，现货价和期货价均创出历史新高，小麦饲用替代需求激增。

在《2021年中国小麦行业发展现状分析、行业种植设施化、管理进准化发展》一文中，有数据显示，2021年我国小麦制粉需求占比为69%，同比减少11%。小麦饲料替代用量增加，饲料需求占比为25%，同比增加10%。根据国家粮油信息中心的预计，2020/2021年度，我国小麦饲用量3800万吨，创历史新高，较2000/2001年度的820万吨增长363%。

中国粮食经济期刊登载的《近20年国内小麦饲用消费的发展变化》[6]，作者陈康进一步研究了近20年国内小麦饲用消费的发展变化，文章指出，2007年以来，小麦饲用量变化频率加快、幅度加大，初步呈现出周期性波动特征，至今形成了两个完整的波动周期。其中，第一个波峰出现在小麦玉米倒挂价差创历史高点的2012年前后，2021年小麦玉米倒挂价差逼近2012年，小麦饲用量创新高，第二个波峰形成，前后历时9年。

不仅如此，相比于小麦做饲料替代，拿全株小麦做青贮饲料其实也并不新鲜，它是国外最近20年间产生的一个新兴行业，2003-04年开始，宣传介绍国外“小麦全株青贮”的研究论文逐渐在国内出现，并很快成为这方面的热门学问，并终于在2011年登上了主流的学术会议（中国草学会饲料生产专业委员会第十六次学术研讨会）。2015年7月的《农业知识》刊物上，山东泰安宣布“全省首推小麦全株青贮”，称之为响应中央“粮改饲”政策的有益探索。[7]

山东之所以在“粮改饲”道路上走在前列，和山东作为畜牧业主产省份密切相关。据悉，山东肉蛋奶总产量连续多年位居全国首位，在满足本省消费的同时，还有1/3的畜产品外调，主要供应京津沪浙等省市。上海疫情发生后，山东积极对接上海等重点地区，组织省内20家大型屠宰加工企业进入上海市肉品保供企业名单，3月以来，对沪外调畜产品持续增加，仅猪禽肉产品就达6.1万吨，猪肉占上海市场超过20%、禽肉占50%。

2021年，全国有6家饲料企业突破千万吨关口，其中新希望六和、海大集团、牧原股份、双胞胎集团、温氏股份以及正大集团这6家千万级企业合计9088万吨，占全国总产量的31%，作为行业领头羊的新希望六和，公开信息显示，是当年的山东大型饲料企业山东六和集团有限公司(下称“原山东六和集团”)与新希望集团进行强强联合的产物，2011年，新希望集团通过旗下上市板块新希望(000876.SZ)，完成对原山东六和集团的并购，组建山东新希望六和集团有限公司。

2021年，新希望六和饲料产销量高达2824万吨，是全国唯一一家突破2500万吨的饲料企业，为了在原料价格波动时可以快速灵活调整配方，保持成本具有竞争力，新希望六和在饲料研发上持续对小麦、高粱、糙米等低价替代原料日粮配方进行迭代、推广，在满足动物营养的前提下，推出非玉米型混合日粮、全小麦日粮、全糙米型日粮等配方品系。

“小麦和稻谷有一部分用作饲料，不会对我们的口粮安全产生任何影响。” 国家粮食和物资储备局粮食储备司司长秦玉云公开表示。[5]但2022年5月份，如此突如其来的抢收青麦苗做饲料的事件，却引来农业农村部门对粮食安全的极大担忧。

2.用稻谷和小麦替代玉米做饲料，是否会影响口粮安全？

2021年中国经济网《经济日报》发表文章《谨防“人畜争粮”影响口粮安全》认为[6]：我国稻谷和小麦生产连续多年丰收，库存处于高位，口粮自给率超过100%，实现了谷物基本自给、口粮绝对安全的粮食安全目标。稻谷和小麦不仅够吃，还面临去库存的压力。在确保口粮绝对安全的基础上，用库存稻谷和小麦替代玉米做饲料，既能缓解饲料粮短缺矛盾，又有利于减轻去库存压力。但不可忽视的是，玉米与水稻存在争地关系。有关部门明确表示，今年要在东北地区、华北黄淮地区等主产区增加玉米种植面积，有可能会挤压水稻种植面积。因此，用稻谷和小麦替代玉米做饲料，终非长久之策。

另外，中国粮食消费结构以稻谷和小麦为主，2009年至今，CPI（居民消费价格指数）与国内稻谷、小麦、玉米和大豆价格的相关性为0.93、0.87、0.29、0.19，CPI粮食价格基本与粳稻价格走势一致，与小麦价格强相关，而与大豆、玉米价格走势相关性不大。因此用稻谷和小麦替代玉米做饲料，对老百姓生活水平的影响就可见一斑。

从表面看来，农业内部粮食业和畜牧业的发展存在竞争关系，通俗一点的说法就是人畜争粮的问题，为了避免养殖业的过度发展造成对粮食产业的排挤，政策部门就要协调这两大部门的适当比例的发展，保障粮食自给率，匹配居民生活水平的发展，降低工业生产成本、应对国际竞争等，这些似乎成了粮食安全的主流之义。

但更深层次来看，在农业商品经济高度发展，生产社会化显著提升，粮食和肉蛋奶普遍过剩的今天，就算人畜不争粮，老百姓就能自由的享受粮食的充裕吗？

2022年，上海疫情引发社会的极大关注和巨大焦虑，不仅是一度达到每日2万新增的新冠病毒感染人数，还是偌大的上海居然出现老百姓吃不上饭、买不起菜的问题。

自上海疫情采取封城措施之后，“囤粮难”“买菜难”“团购难”“配送难”这几座大山压在上海市民的肩上，人们每天都在担心食物还能维持多久？上海何时能够解封？甚至于，虽然上海疫情发布会中官方表示应急粮食储备充足，但是实际情况是仍有大部分市民的粮食无法得到保障。

还有热火朝天的上海团购潮，团长自己爆料日赚百万，但居民们却在吃饭问题上有苦难言。据报道，上海一孕妇因为团购30元一板的鸡蛋，遭遇社区志愿者半夜多次敲门要求写检讨书，孕妇发出灵魂拷问：我是动了你的蛋糕了吗？并控诉说小区团购鸡蛋40元一板就可以吗？事件的后续是志愿者表示自己只不过是奉命行事，因为鸡蛋没有报备，不符合防疫规范，有一定的病毒传播风险，所以才找上门，并表示因为疫情原因，小区进入静默期，小区任何团购均需要提前进行报备、审核资质、批准后方可开团。

很显然，上海疫情期间爆火的社区团购是一个巨大的农产品利益链条，不管这个利益链条的利益分配是什么样的，也不管哪些人参与了利益分配，但是为什么要拿老百想的口粮做豪赌呢？疫情中的上海，戳破了粮食流通和粮食消费中的泡沫，让粮食安全的本来面目一览无遗，疫情是一面照妖镜，在老百姓的粮食安全问题上打主意的牛鬼蛇神统统原形毕露。对于老百姓而言，粮食安全不是资本集团能不能保证利润不动摇，保证市场地位不动摇，保证粮食垄断不动摇，而是粮食能不能自由消费，能不能保障生活，能不能按需分配？

粮食安全不是一个空洞的口号，它的根本是要保障人民群众吃得起饭。但是发生在上海疫情的事件却折射出：粮食安全在全国力量的保供之下有着诸多的漏洞，物质生产的极大丰富并不代表着你的口粮是安全的，横亘在各种资本利益之间的竞争和垄断阻碍着我们去享受这种安全。

马克思主义认为，一个社会的物质生产方式是决定其他一切社会关系的基础，透过消费环节，我们看到的粮食安全问题其实在农业生产方式里面已经埋下了引线。

回到小麦生产的问题，以小麦第一大省为例，河南省每年生产了全国小麦的三分之一，土流集团发布2021年《河南省土地流转交易市场分析报告》指出，目前，河南省实有耕地1.2229亿亩，居全国第三位，全省土地流转面积3823万亩、土地托管面积3721万亩，规模经营面积占家庭承包耕地面积的比重达到69.3%。据此推算，河南小农户经营面积占30.7%，也就是3754.303万亩，以河南省人均耕地面积1.12亩来测算，小农户的人口大约为3352万人，第七次人口普查数据显示，河南农村人口是4429万人，据此计算小农户人口占比为75.68%，达到四分之三以上！

可以看到，在河南的农村，四分之三的农村人口（小农户），只经营着农村30%的耕地面积，另外四分之一的人口却经营着70%以上的耕地面积，这就是如今农村的现状。

让我们进一步考察农村居民的收入水平，2021年，据河南省地方经济社会调查队对全省40个县（市、区）120个乡镇600个农户小麦生产成本收益调查结果显示：2021年，扣除亩均生产成本531.34元，加上亩均补贴50.08元，亩均生产收益636.77元。据此调查队口径，2020年亩均生产收益为519.64元，2019年亩均生产收益为414.34元，2018年亩均生产收益为371.00元。

以种粮大户百亩地来计算，2021年种粮年收益为6万多元，折算每月为5000多块钱。估算没有进行土地流转的小农户（以五口之家来算，每户平均5.6亩）的粮食种植收益，每年的收益只有区区5.6*636.77=3565.91元，折算每月约297元。如此低下的收入水平，难怪2020年5月28日，李克强总理在出席记者会并回答中外学者提问的过程中会说：我国还有六亿人每月收入低于1000元。

可以想到，当“人畜争粮”的大潮来势汹汹的时候，挣扎在温饱线上的农民们，会如何看待粮食安全呢？作为粮食的生产者，不管是小农户，还是一般的种植大户，能抵抗得了每亩小麦青苗1500元的“经济诱惑”吗？