从俄乌冲突看美国的军事援助机制

江晓博2022-06-08 云阿云智库•军事斗争

导读：军事援助是美国的外交政策工具，也是帮助其塑造更安全的国际环境的最有效的工具。一方面，军事援助能赋予地区伙伴和盟友防御能力，另一方面，能通过增加美国出口来维持国防工业基础。此外，还在美国与伙伴军队之间建立了牢固亲密的关系。里根总统在1985年的国情咨文中说：“国会应该明白，一分钱一分货，军事援助对全球安全的贡献不亚于我们自己的国防预算。” 因此，美国拥有世界上最完备的军事援助体系。

根据美国国务院军政局公布的信息，2021年1月至2022年6月1日，美国已投资超过53亿美元用于乌克兰安全援助，其中包括2月24日战争爆发以来的46亿美元。而自2014年以来，美国则提供了超过73亿美元的安全援助，主要用于人员培训和提供武器装备。我们不禁要问，如此庞大的援助资金从何而来？是谁授予拜登动用资金的权利？是谁在管理和运作这些资金？又是谁将资金转化为乌军的战斗力？借由这场战争，本文将为读者解读美国军事援助背后的运作机制。

一、军事援助相关概念和分类

美国的军事援助属于对外援助中的安全援助，安全援助又分为非军事援助和军事援助，主要目的是推进美国的具体国家安全目标，包括加强美国合作伙伴的军事和执法能力，打击核材料和毒品等非法产品的流动，支持在脆弱国家的维和行动。2019 财年，美国军事援助总额为139亿美元，约占美国对外援助总额的29%。

（一）定义

1.安全援助（Security Assistance）

安全援助是一种安全合作形式，其中包含美国向国际组织和外国政府提供国防物品和服务，以支持美国的国家政策和目标。虽然通常由美国国防部（DOD）特别是国防安全合作局（DSCA）管理，但这些安全援助项目在法律上受国务院控制。主要的安全援助内容包括对外军事销售（FMS）、直接商业销售（DCS）和国际军事教育及培训。

2.军事援助（Military Assistance）

军事援助是一个向美国盟国和友好国家提供军事装备、武器和训练的计划。它是一项资助，用以从美国工业部门采购价格低廉的武器装备，并将其运送给那些有意愿、有人力但没有自卫手段的国家。它是美国外交政策的一个分支，是美国国防态势的延伸。

3.安全合作（security cooperation）

美国国防部使用“安全合作”一词，泛指国防部与外国安全机构开展的活动。这些项目主要由《美国法典》第10卷授权，如第333章《建设伙伴能力》中的国防部主要训练和装备授权，以及年度国防授权法案中要求每年更新的临时、特定国家授权（如《阿富汗安全部队基金》）。

（二）分类

美国军事援助向美国盟国和合作伙伴的国家级安全部队提供国防物品和装备、军事训练和其他与国防相关的服务。由美国国务院管理的军事援助账户主要有三个，分别是外国军事资助（FMF）、国际军事教育和培训（IMET）以及维和行动（PKO），它们主要为国防部国防安全合作管理局实施的项目提供资金。其他军事援助则由国防部直接资助和实施。

1.外国军事资助（FMF）

外国军事资助主要为购买美国国防装备、服务和培训提供赠款。这些赠款使盟友能够提高防御能力。FMF支持美国的外交政策和美国国防工业，同时有利于确保盟国和合作伙伴之间武器系统的互操作性。经修订的《武器出口管制法 （AECA）》允许外国和国际组织，使用这笔资金采购美国国防物品和服务。

外国军事资助的主要目标是：

•通过促进地区和全球稳定来促进国家安全

•加强对民选政府的军事支持，遏制跨国威胁，包括恐怖主义和贩运毒品、武器和人口

•促进美国与受援国之间更密切的军事关系

2.维和行动（PKO）

维和行动资金主要用于支持自愿维和、人道主义和反恐行动，包括那些不是由联合国赞助的行动。维和行动还资助美国盟友和合作伙伴在稳定、解决冲突和反恐方面的能力建设。维和行动支持区域倡议，例如培训非洲危机应对部队，以及单个维和部队，例如南苏丹和中非共和国的维和部队。

维和行动的目标是：

•促进区域组织更多地参与解决冲突

•在发生国家危机时对多国行动进行支持

3.国际军事教育和培训（IMET）

国际军事教育和培训计划主要资助外国中高级军事人员以及选定的文职人员，参加美国国防部机构提供的专业军事课程。虽然该计划的资金总量相对较小，但IMET援助的国家比任何其他援助账户都多，每年涉及100多个国家（全球总计197个国家）。知识和技能转移是大多数援助计划的重要组成部分。例如，国际军事教育和培训计划为盟国和友好国家的武装部队军官提供培训。

IMET的目标是：

•鼓励有效的国防关系

•促进与美国和联军的互操作性

•让外国文职和军事官员接触民主价值观、军事专业精神和国际人权规范

二、美国的军事援助机制

军事援助是美国的外交政策工具，也是帮助其塑造更安全的国际环境的最有效的工具。一方面，军事援助能赋予地区伙伴和盟友防御能力，另一方面，能通过增加美国出口来维持国防工业基础。此外，还在美国与伙伴军队之间建立了牢固亲密的关系。里根总统在1985年的国情咨文中说：“国会应该明白，一分钱一分货，军事援助对全球安全的贡献不亚于我们自己的国防预算。” 因此，美国拥有世界上最完备的军事援助体系。

（一）法律体系

美国军事援助法律体系包括两个部分，第一部分是国会经立法程序通过的相关法案，另一部分是总统签署和颁布的行政指令。这两部分都对军事援助政策的制定和实施发挥着指导和约束作用。

1.国会立法

美国现代意义上的对外援助始于1947年马歇尔计划的实施。70多年来美国国会通过大量有关对外援助的法案，形成了以《对外援助法》为主导，军事援助拨款法案为执行基础的比较完备的法律体系。

1961年国会通过的《对外援助法》是美国第一部对外援助基本法。该法分为三个部分，第一部分对发展援助作了规定，第二部分对军事援助作了规定，第三部分是对发展援助和军事援助执行、管理、协调方面的安排和具体规定。法案在1961年通过后，虽然历经修改，但仍是指导美国军事援助项目执行的最基本的法律。目前版本的《对外援助法》由最初的49页增加到417页，有108个目标和优先事务，涉及37个政府部门、60个办公室。

在《对外援助法》这一基本法之外，国会在不同时期会依据具体外交政策目标提出的对外援助需求，通过相关的对外援助授权法案，以指导对外援助项目的设计和执行。这些法案一部分是针对特定区域、特定时间、特定国家或特定问题而通过的对外援助专项授权法案。比如年度国防授权法案中要求每年更新的临时、特定国家授权，如伊拉克和叙利亚的《对抗伊斯兰国训练和装备基金》（CTEF）、《阿富汗安全部队基金》（ASFF）以及《乌克兰安全援助倡议》（USAI）。

为了执行军事援助项目，国会通过授权法案和拨款法案来指导军事援助项目的执行，并划拨资金。《对外援助法》是最主要的永久授权法案。政府会根据各授权法案和行政指令的内容提出预算提案，提交国会，国会投票通过后形成拨款法案。比如《2014年乌克兰自由支持法案》。拨款法案不仅规定了援助账户的拨款数额，资金投向哪些国家，还会根据新的总统倡议设立新的援助账户，从而改变现有的军事援助政策。

2.总统行政指令

除了国会通过的相关对外援助法案之外，历届总统还通过签署行政指令的方式实现对外援助政策制定和执行的指导。总统行政指令（Executive Order）指的是在宪法或法律的授权下，总统管理联邦行政机构运行的指示。国会在制定法律时，有时为了寻求两党的一致，在某些环节上会含糊其辞。这就导致法律在执行过程中可能出现一些意想不到的问题，但重新修订法律需要很长时间，此时总统发布行政指令就是“使法律得到切实执行”的一个重要手段。一般来讲，这类行政指令不仅带有法规的性质，而且可以回避来自国会的制约。比如美国国家安全战略。

除了总统行政指令之外，还有一类政策文件常常会对具体对外援助项目的执行提出建议，给予指导，也就是总统倡议（presidential initiative）。比如《太平洋威慑倡议》，它是国会在《2021年国防授权法案》中设立的，预计五年的投资金额达670亿美元。这些总统倡议一般会通过相关的专项授权法案或者附在每年的拨款法案中。

3.美国对乌军事援助法律运用情况

自2014年俄乌冲突以来，美国国会通过多个立法表明了对乌克兰的支持，包括2014年的《支持乌克兰主权、完整性、民主和经济稳定法案》（公法113-95）和《乌克兰自由支持法案》（公法113-272），根据2016财年国防授权法案第1250条建立的《乌克兰安全援助倡议》（公法114-92），《通过制裁反击美国对手法》（公法115-44）和2019年《保护欧洲能源安全法案》（公法116-92）。美国国会通过这些立法，充分表现出对协助乌克兰进行自卫和威慑俄罗斯的大力支持。

那么，美国对乌克兰的军事援助活动到底遵循哪些法律？大体上可以分为两种，一是基本法，二是临时立法。

（1）《对外援助法》

①总统库存削减授权（PDA）。根据《对外援助法》第506节的规定，为应对“不可预见的紧急情况”，总统可以授权立即从美国国防库存中转移物品和服务，而无需国会批准。自2021年8月以来，拜登政府通过总统库存削减授权（PDA），已先后11次向乌克兰拨付物品，价值为43亿美元。

②外国军事资助（FMF）。2014-2020财年美国对乌克兰的军事资助达到7.21亿美元，2021-2022财年为4.37亿美元，2023财年计划再投入1.65亿美元。

③国际军事教育和培训（IMET）援助。自2014年以来，乌克兰还获得了国际军事教育和培训（IMET）援助。该援助为大约370名乌克兰初级、中级和高级军官，提供了美国国防机构的专业军事教育。在波罗申科执政时期，乌政府开始在美军指导下实施国防改革，旨在重塑乌军。通过2015年成立的乌克兰联合多国训练大队，美国陆军和国民警卫队与来自美国盟国的军事训练员一起，为乌军提供了训练、指导和军事理论方面援助。此外，美国军方还与乌克兰进行联合军事演习。美国特种作战部队还训练了乌克兰特种部队。

（2）《武器出口管制法》-第三方转账（TPT）

该法于1976年生效，用于授权军售和军事资助（PL 90-629；22 USC 2751）。该法要求从美国接收武器的国际政府将这些武器用于合法的自卫，同时还对美国军火商和制造商施加了某些限制，以禁止他们向某方出售某些敏感技术，并要求向受信任方提供此类交易的完整文件。

在俄罗斯入侵之前和2022年2月战争爆发后，美国依据该法批准了14个北约盟国和密切合作伙伴的第三方转让，以从其库存中提供美国原产的装备供乌克兰军队使用。迄今为止交付的装备包括：近12,000个各种类型的反装甲系统；超过1,550枚防空导弹；雷达；夜视仪；机枪；步枪和弹药；防弹衣。

（3）《乌克兰安全援助倡议》

《乌克兰安全援助倡议》（USAI）是根据2016财年国防授权法案第1250条建立的由国防部牵头的资助计划，旨在通过进一步训练乌克兰的武装部队，并提供装备和顾问，以提高乌克兰抵御俄军的能力。该倡议涉及的内容包括海域意识、空军基地运行安全、乌克兰军队的杀伤力、指挥和控制以及生存能力等多个方面。此外，USAI还支持网络防御和战略通信，以应对俄罗斯的网络攻击和错误信息宣传。USAI部分年度资金的投入数额，取决于乌克兰在关键国防改革方面取得的进展情况。USAI提供给乌克兰的物品由美国从工业部门采购，而不是从国防部库存中提取。

2016-2022财年，国防部已根据该倡议向乌克兰提供了16.17亿美元的安全援助。2023财年，美国还将提供3亿美元援助，其中包括致命武器。

（4）涉及乌克兰的授权和拨款法案

2022财年安全援助计划已通过定期和补充拨款获得资助。2022年乌克兰补充拨款法案（PL117-103）包含了用于补充国防库存的35亿美元，这些库存已通过总统授权（PDA）拨付给乌克兰。补充拨款还为乌克兰和“受乌克兰局势影响的国家”提供了6.5亿美元的外国军事资助，其中超过3.22亿美元将用于乌克兰。

常规国防拨款包括用于乌克兰安全援助计划（USAI）的3亿美元。

2022年4月28日，拜登政府向国会发出紧急补充请求，要求提供额外资金和授权，以解决乌克兰和其他受战争影响的国家的紧迫需求。该请求包括向美国航空航天局提供60亿美元，向FMF提供40亿美元，以及为补充国防部库存提供50亿美元。

（5）《乌克兰民主防御租借法案》

该法案于2022年1月19日提交给参议院外交关系委员会，4月6日获得参议院通过，4月28日获得众议院通过，5月9日由拜登签字生效成为法律。

法案规定：在2022和2023财政年度，总统可授权美国政府向乌克兰政府或受俄罗斯联邦入侵乌克兰影响的欧洲发达国家政府租借国防物品，以帮助加强这些国家的防御能力，保护其平民免受俄罗斯联邦政府武装部队的潜在入侵或持续侵略。本法颁布之日起60天内，总统应制定快速程序，以便根据达成的协议，确保及时将物品交付给该国政府。”

《租借法案》的主要用意是从法律手续上简化美国对乌克兰的支持。按照美国法律，美国对外国提供免费的援助需要得到国会的批准，但是如果以“租借”名义向外国提供援助，美国政府的自由度就大为提高，可以直接作出决定而无需通过国会的批准。美国政府从去年11月发现俄罗斯有入侵乌克兰的企图后，于今年1月份提出了这一针对乌克兰的《租借法案》，可见美国对支持乌克兰对抗俄罗斯的入侵，早有预谋。2月份俄罗斯入侵乌克兰后，美国国会加快了该法案的审批过程。

（二）组织架构

美国军事援助的组织架构主要由美国国务院和国防部构成。国务院负责管理，国防部负责具体实施。

1.国务院

国务院通过其政治军事事务局，对FMF、IMET、PKO以及巴基斯坦反叛乱能力基金（PCCF）拥有政策权力（policy authority），也就是负责分配各国的援助资金额度，并决定允许转让的装备。该局下属的安全援助办公室（SA）具有三个核心职能：（1）管理国务院军事赠款援助——包括通过政策制定、预算制定和计划，每年向盟国和友邦提供超过65亿美元的美国军事赠款援助监督；（2）管理《美国法典》第10卷授权国防部的各种合作/协议，包括第333节《联合规划和发展》；（3）参与并协调国务院对国防部规划工作的投入。

国务院还与国防部合作，负责一些援助账户的拨款和政策制定，同样由国防部负责具体项目的实施。这些援助账户包括：“对外军事资助”（FMF）、“国际军事教育与培训”（IMET）、“维持和平行动”（PKO）、“特殊国防采办基金”（SDAF）。

2.国防部

大多数军事援助由国防部与国务院政治军事事务局共同管理。国防安全合作局则是国防部负责对外军事资助和相关培训计划的主要实施机构。

除此之外，国防部还开展了一系列援助活动，这些活动由国防拨款立法资助，通常包括对伙伴或联盟军事行动的培训、装备和其他支持。国防部使用“安全合作”一词泛指国防部与外国安全机构开展的活动。这些项目主要由《美国法典》第10卷授权，如第333章《建设伙伴能力》中的国防部主要训练和装备授权。8除了第10卷规定的项目之外，国防部的安全合作还包括在年度国防授权法案中要求每年更新的临时、特定国家授权，如伊拉克和叙利亚的《对抗伊斯兰国训练和装备基金》（CTEF）以及《乌克兰安全援助倡议》（USAI）等。

（三）支付/交付方式

根据援助计划的类型、援助的目标和负责提供援助的机构不同，援助送达受援者的方式和形式可能会有很大差异。在过去的二十年里，几乎所有的对外援助——军事和经济援助——都是以赠款而不是贷款提供的。

1.赠款

赠款可能采取的形式多种多样。比如FMF资金，它主要与美国国防承包商签订合同。

2.直接提供装备和商品

援助可以以武器系统或设备（如发电机或计算机）的形式提供。其来源可以从美国国防部库存中拨付，也可以从美国供应商采购。根据军事援助计划提供的武器，可能还包括武器使用方面的培训。

3.培训

技术转让是大多数援助计划的重要组成部分。国际军事和教育培训计划 （IMET）为盟国和友好国家军队的军官提供培训。其他项目还包括为执法人员提供禁毒或反恐培训。

参考资料略及注释略